Urzędniczy problem, czyli reforma administracji

Utworzono: wtorek, 01 maj 2012 lb Drukuj E-mail



W wydanej ostatnio książce prof. Witolda Kieżuna – "Patologia transformacji" (wydawnictwo Poltex) znajduje się wielce ciekawy opis procesu transformacji administracji w Polsce. Autor analizuje zmiany w ustroju administracyjnym państwa, jakie nastąpiły po 1989 roku. Poniżej przytaczamy fragmenty tego opisu.


„Po powołaniu rządu niepartyjnego premiera Mazowieckiego 1 września 1989 roku, już 8 marca 1990 roku powstała ustawa o samorządzie gminnym. Ustaliła ona racjonalny schemat statycznej struktury administracji z dwuszczeblową administracją terenową gmin i województw /.../. Nie było jednak jeszcze koncepcji całości systemu transformacji administracji w nawiązaniu do Konstytucji, która została uchwalona dopiero w 1997 roku.


Dalsze etapy reformy administracji to kolejne małe kroki – brakowało pełnej koncepcji całego systemu. Zaskakującym krokiem reformatorskim było powołanie już w sierpniu 1990 roku 254 urzędów rejonowych jako pomocniczych jednostek organów wojewódzkich. Faktycznie stały się one drugim szczeblem administracji terenowej, będąc terenowymi jednostkami rządowej administracji ogólnej, obejmującymi zakresem swego działania od kilku do kilkunastu gmin. W statystyce GUS figurowały jednak jako „pomocnicze jednostki wojewódzkich organów rządowej administracji ogólnej”. Zgodnie z tradycją stałego rozwoju administracji, ich liczba wzrosła do 268 (stan na 31. 12.98).


Utworzenie rejonów było oczywiście kosztownym posunięciem, wymagającym zorganizowania nowej kadry, budynków, wyposażenia. Wskazywało ono na tendencję centralistyczną, obok równoległego szybkiego zwiększania zatrudnienia w centrum. Zadziwiające jest jednak to, że brak przez 15 lat tego państwowego szczebla „pomocniczych jednostek wojewódzkich organów” nie powodował, z tego co wiadomo, większych utrudnień administracyjnych.


Dynamiczny rozwój struktury państwowej administracji, polegający na permanentnym wzroście stanu zatrudnienia, zwiększaniu liczby stanowisk kierowniczych i zakresu działania, rozpoczął się już w 1990 roku. Była to antydecentralizacyjna tendencja tworzenia Polski resortów z ministerstwami bezpośrednio kierującymi terenową, niezespoloną administracją specjalną i urzędami wojewódzkimi wzbogaconymi o pomocnicze jednostki – rejony i od 1995 roku - pomocnicze jednostki działalności usługowej.

Gigantyczny rozwój administracji państwowej w okresie od reformy powiatowej w 1999 roku pokazują liczby: w 1990 roku w administracji centralnej było zatrudnionych 46 tys. pracowników, w wojewódzkich rejonach i jednostkach pomocniczych – 29,2 tys. ludzi, a w gminach – 83,4 tys.

Tymczasem w roku 1998 – liczba pracowników administracji centralnej wzrosła trzykrotnie, osiągając 126,2 tys. osób, w wojewódzkich rejonach i jednostkach pomocniczych – dwukrotnie – 48, 4 tys. osób, a w gminach – 1,5-krotnie – 137,2 tys. osób. /.../


Realne wydatki (po uwzględnieniu inflacji) centrali ministerstw i urzędów centralnych wynosiły: w 1994 roku – 1,8%, a w 1999 – 10-krotnie więcej – 18%.

Wydatki naczelnych organów władzy (kancelarie Prezydenta, Sejmu, Senatu, Trybunały, NIK, naczelne sądy), które nie są wykazywane w obrębie wydatków administracji rządowej w roku 1993 wynosiły 186,780 tys zł, a w roku 1999 – były już 10 razy większe - wyniosły 1 mld 63 mln 462 tys zł! /.../

Te wybiórcze dane wskazują na długo trwający jednoznaczny trend reformy administracyjnej, nastawionej na rozbudowę aparatu centralnego, a więc przeciwny tendencji teoretycznych założeń przebudowy systemu totalitarnego w system nowoczesnej demokracji wolnorynkowej. Mamy nawrót do starej tradycji PRL, zjawiska „fikcji organizacyjnej”, działania „na niby”. /.../

Reforma centrum dokonana w 1996 roku polegała jedynie na przetasowaniu niektórych jednostek organizacyjnych (likwidacja URM i budowa olbrzymiego MSWiA), przekazaniu pewnej liczby przedsiębiorstw do nadzoru wojewódzkiego, przy jednoczesnej decentralizacji jedynie 3 agend administracji specjalnej. Doprowadziło to do zmniejszenia etatów centrum o 300.

Reforma polityczna


„Koncepcja odbudowy powiatów zlikwidowanych w 1975 roku zrodziła się w środowisku politycznym Unii Demokratycznej, przekształconej później w Unię Wolności. Była to jednoznaczna koncepcja stworzenia administracyjnych ośrodków stanowiących podstawę własnego, terenowego elektoratu. /.../


Reforma miała być prowadzona przez urzędniczy aparat pełnomocnika rządu do spraw reformy, prof. prawa Michała Kuleszę, mianowanego podsekretarzem stanu u URM. W ten sposób reforma została upolityczniona jako działalność rządzącej koalicji partyjnej./.../


Od 1 stycznia 1999 roku funkcjonuje terenowa struktura trójszczeblowa: państwowych urzędów wojewódzkich kierowanych przez mianowanego wojewodę, samorządowych wojewódzkich urzędów marszałkowskich, 308 samorządowych ziemskich urzędów powiatowych (w 2002 roku zwiększona do 315) i zmniejszona w 2002 roku do 314 o zlikwidowany powiat Warszawa i 65 miast-gmin o statusie powiatów grodzkich oraz 2479 samorządowych urzędów gminnych./.../

W krótkim okresie, od 1998 roku do końca 2001 roku przybyło 152,5 tys. pracowników w urzędach administracji publicznej, administracji obrony narodowej, biurach obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i służby zdrowia./.../

Koszt reformy powiatowej

Problem liczenia kosztów reformy i analizowania jej najtańszych wariantów nie był w ciągu całego procesu transformacji administracji przedmiotem poważnego zainteresowania. Analiza postawy twórców megareformy, niezależnie od rodowodu politycznego, wskazuje na żywotność starej polskiej tradycji postawy skutecznościowej, a nie sprawnościowej.


Informacje prasowe i te podawane w oficjalnych dokumentach państwowych były rozbieżne i nie oparte na poważnej analizie spodziewanych kosztów materialnych, natomiast koszty społeczne czy moralne nie były w ogóle oficjalnie brane pod rozwagę.
Informacje te dotyczyły kosztów etapu transformacji polegającej na powołaniu powiatów, likwidacji rejonów, likwidacji 49 małych województw i powołaniu kilkunastu wielkich województw z urzędami państwowymi i urzędami marszałkowskimi, ich zamiejscowymi delegaturami, biurami i urzędami, a więc z wprowadzeniem dwóch nowych szczebli struktury samorządowej (powiaty i zamiejscowe urzędy wojewódzkie i biura urzędów marszałkowskich w dawnych miastach wojewódzkich). /.../

Analizując dokładnie koszty reformy administracji, prof. Kieżun pisze, iż nigdy nie dokonano takiej poważnej, wieloczynnikowej oceny tego przedsięwzięcia.


W 1994 r., zdaniem prof. Michała Kuleszy – urzędników miało nie przybyć, a bezpośrednie koszty reformy miały nie przekroczyć 50 mln zł.


Rok później – szef URM Marek Borowski podawał, iż będzie to 60-70 mln zł, w 1996 roku raport URM mówi o 67, 685 mln zł, a w 1997 roku – w dokumencie rządowym (Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego) koszty wprowadzenia samych tylko 320-330 powiatów to 240 mln zł. (uwzględniając inflację w latach 1992-98 – ok. 350 mln zł w cenach z 1998).

W roku 1997 prasa pisze już o 650 mln zł. W 1997 prof. Kulesza, sekretarz stanu, podaje, iż kwota kosztów reformy powiatowej wyniosła nieco ponad pół biliona starych złotych. (500 mln nowych złotych).
Zdaniem prof. Kieżuna, który przeprowadził swój rachunek kosztów – reforma kosztowała nas ok. 1 mld złotych. Natomiast ile kosztuje nas utrzymywanie administracji państwa obecnie – chyba nie wie nikt...(lb)

Odsłony: 3886
DMC Firewall is developed by Dean Marshall Consultancy Ltd