Mózg państwa

Utworzono: czwartek, 28 grudzień 2017 Anna Leszkowska Drukuj E-mail


Współczesne państwo w sposób szczególny potrzebuje „mózgu”. Inaczej nie przetrwa, ponieważ niezbędna jest mu zdolność do przetwarzania istotnych danych, informacji i wiedzy z otoczenia. Musi bowiem tworzyć i realizować strategie, czyli programować kluczowe działania w różnych perspektywach czasu. Ich znaczenie jest takie, że ukierunkowują i nadają ład działaniom bieżącym.

ZybalaPiszę zatem o potencjale analitycznym państwa. Przejawia się on w zdolności instytycji państwa do przetwarzania danych o problemach najbardziej złożonych i zdolności do programowania rozwiązań sprzyjających rozwojowi. Niektórzy uczeni wskazują na znaczenie tego potencjału z uwagi na to, że żyjemy w erze państwa informacyjnego.

Potencjał analityczny jest konceptem niezwykle złożonym i to z wielu powodów. W odniesieniu do państwa, jego cechą szczególną wydaje się to, że jego budowanie wymaga długich lat, a także konsekwencji w kształtowaniu dobrych praktyk w sposobie funkcjonowania państwa. Ci, którzy mają być „mózgiem” państwa potrzebują zapewnienia stabilnych warunków do rozwoju zawodowego. Umiejętności analityczne wymagają bowiem długiego akumulowania doświadczeń zawodowych, analitycznych, itp. Istniejące wciąż, w przynajmniej części urzędów, tak zwane „drzwi obrotowe” nigdy nie doprowadzą do ukształtowania silnego potencjału analitycznego.
Ponadto budowanie potencjału analitycznego wymaga wysokiego poziomu merytokratyczności, a więc takich cech państwa, które jest zdolne do rekrutowania urzędników do swoich struktur strategicznych i wykonawczych wyłącznie na podstawie zalet kandydata do pracy w instytucji państwa.

Merytokracja jest uznawana w państwach najwyżej rozwiniętych jako istotne źródło legitymizacji współczesnego systemu sprawowania władzy i rządzenia. Jest to element weberowskiej koncepcji panowania racjonalno-legalnego. Tymczasem u nas, jak pisze socjolog Krzysztof Jasiecki, „atuty merytokracji nie zostały w tym celu uruchomione w znaczącej skali”.

Dodatkowym czynnikiem, który czyni tę sprawę trudną jest to, że„mózg” państwa powstaje w warunkach określonej kultury umysłowej i wymaga określonej kultury umysłowej, aby się odpowiednio kształtował. Chodzi o taką kulturę, która rodzi skłonności do reagowania analizą na wyłaniające się problemy i zgadnienia, czy wyzwania.

Konieczne jest także zrozumienie tego, że „mózg” państwa nie oznacza już tylko mózgu literalnie rozumianych instytucji państwowych (administracji rządowej, czy samorządowej). Elementy „mózgu” państwa znajdują się w różnych sferach państwa – na uczelniach, w organizacjach pozarządowych, niezależnych think tankach, itp. Sztuką jest zaprogramowanie synergii między nimi, zwłaszcza kiedy ich interesy nie są zbieżne.
Rzecz w tym, że administracja straciła dawny przywilej posiadania przewagi w zakresie wielu zasobów (wiedzy, pieniędzy, umiejętności). W większości krajów nastąpiło zdemokratyzownie dostępu do zasobów, np. do wiedzy, do stosowania przemocy, do konstruowania propozycji rozwiązań (think tanks), do wykonywania projektów na rzecz obywateli (charities), do władzy ekonomicznej (globalne korporacje).

Potrzeby intelektualne państwa

Kluczowy jest potencjał analityczny, który znajdujemy w różnych sferach państwa i społeczeństwa, jednak potencjał analityczny instytucji władzy centralnej i samorządowej jest istotny przy założeniu, że potrafi pełnić rolę integratora procesów poznawczych w państwie.
Istniejące diagnozy potencjału instytucji państwa (władzy) nie są krzepiące. Wciąż aktualna wydaje się diagnoza Stanisława Mazura ( „Zarządzanie wiedzą w polskiej administracji publicznej”, 2008), który twierdził, że podstawowym mankamentem administracji jest jej „niski poziom zdolności do wykorzystywania wiedzy dla potrzeb procesów decyzyjnych”. Wskazuje on na brak architektury instytucjonalnej określającej tworzenie, przepływ i kapitalizowanie wiedzy. Postuluje podniesienie wiedzochłonności państwa i jego struktur.

W Polsce istnieją, choć nieliczne, badania, które pozwalają na formułowanie pewnych diagnoz. W 2011 r. (w „Diagnozie zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej” oraz w pracy „Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się” ) opublikowano wyniki z badań czterech ministerstw (gospodarki, rozwoju regionalnego, środowiska i transportu). Wykazały one, że resorty nie podejmowały regularnych analiz własnych działań. Nie istniały interakcje zewnętrzne w zinstytucjonalizowanej formie. Stosowane były doraźne rozwiązania eksperckie. Natomiast jeśli „mówić o autorefleksji na poziomie jednostek i mniejszych zespołów, to – z braku jasno zdefiniowanych celów – przyjmuje ona wyłącznie formę działań korygujących”.

Co najbardziej niepokojące - wiedza była tracona na skutek braku efektywnych struktur jej magazynowania i dystrybucji. Nowe rozwiązania w zakresie zarządzania wiedzą wprowadzano bez wcześniejszego testowania, a ich efekty nie były poddawane krytycznej analizie.
Niezwykle negatywnym zjawiskiem jest to, że często dochodzi do swoistej utraty wiedzy w wyniku znacznej rotacji pracowników. Okazało się, iż w niektórych przypadkach trudno było odtworzyć proces decyzyjny (nieodległy w czasie), gdyż biorące w nim udział osoby odeszły z pracy.

W ministerstwach szwankuje system obiegu informacji. Mniej niż połowa ankietowanych przyznała, że ich departament ma politykę zarządzania wiedzą. Urzędnicy bowiem w niewystarczającym stopniu korzystają z prostych rozwiązań gwarantujących pamięć instytucjonalną (np. baz szablonów pism i prezentacji, zrealizowanych projektów, baz kompetencji pracowników, podręcznych księgozbiorów).

Rzadkością jest praca zespołowa, współpraca z ekspertami zewnętrznymi, którzy wspomagają uczenie się pracowników i rozwijają ich potencjał. Dominuje uczenie się na własnych błędach i samokształcenie.
Jednym z problemów są trudne relacje administracji publicznej ze światem eksperckim i naukowym. Urzędy mają skłonność do polegania na własnej zgromadzonej wiedzy, wiedza z zewnątrz jest tylko uzupełnieniem.
Badanie wskazuje, że pracownicy kluczowych komórek organizacyjnych posiadają odpowiedni poziom wykształcenia, ale widoczny jest brak osób z wykształceniem socjologicznym, które – zdaniem badaczy – lepiej przygotowują do programowania i prowadzenia badań i analiz. Problemem jest także to, że do administracji rzadko trafią osoby, które wcześniej pracowały w instytucjach badawczych.

Ministerstwo zdrowia: potrzeby a rzeczywistość

Podkreśliłbym znaczenie problemu wysokiej rotacji i konsekwencji, które z niej wypływają. Została ona stwierdzono w badaniu z 2009 r., które objęło Ministerstwo Zdrowia (A. Zybała, „Wyzwania w systemie ochrony zdrowia – zasoby ludzkie i zasoby organizacyjne w centralnych instytucjach”).
W tym resorcie również stwierdzono brak potencjału analitycznego, który byłby adekwatny do zadań publicznych, jakie ono wykonuje. W niektórych departamentach skład pracowników zmieniał się niemal w całości w ciągu 3-4 lat. Prowadziło to do utraty pamięci instytucjonalnej w tej instytucji. Pracownicy nie pamietali projektów sprzed kilku lat, poniieważ nikt już nie pracował, gdy były wykonywane.
Co ciekawe, nie było także departamentu strategicznego (w okresie badania). Widoczny był także niski staż pracy na stanowiskach kierowniczych, co blokowało efektywny udział kadr zarządzających w procesach współtworzenia polityki zdrowia.

Dość pesymistyczne były także wnioski z badania w 2009 roku w zakresie gospodarowania wiedzą w systemie zdrowia. Ministerstwo nie wypracowywało zwrotnej wiedzy o tym, jak działa system i jego składowe – brakowało adekwatnych działań ewaluacyjnych. Nie było danych odnośnie metod przeprowadzania ewaluacji.

Ministerstwo zdrowia nie posiadało analiz długofalowych odnośnie wyzwań w związku ze starzeniem się społeczeństwa, współczesnych chorób i ich leczenia, rozwoju nowych usług medycznych, zagrożeń cywilizacyjnych, znaczenia kwalifikacji kadry zarządzającej w systemie zdrowia na poziomie lokalnym, nierówności w dostępie do świadczeń zdrowotnych, czy społecznego kontekstu chorób.
Jak wykazało badanie, personel merytoryczny resortu był nieliczny i słabo wyspecyfikowany, zwłaszcza jeśli chodzi o dokumentalistów czy analityków, którzy generują wiedzę operacyjną, służącą budowaniu nowych, innowacyjnych polityk zdrowotnych. Nie było wyodrębnionej grupy pracowników programowych (w krajach anglosaskich ich odpowiednikami są funkcje typu policy worker, czy policy officer). Niedoceniona pozostawała agenda badawcza. Niekompletny był mechanizm planowania badań społecznych, które mogą być źródłem wiedzy, będącej podstawą do podejmowania decyzji w zakresie formowania systemu ochrony zdrowia.

W konsekwencji strategiczny profil ministerstwa był niedokreślony. Agenda działania miała charakter głównie doraźny. Kształtowały ją bieżące zdarzenia, często o charakterze kryzysowym, albo aktywność tzw. głośnych grup. Nieadekwatnie do potrzeb identyfikowano problemy w systemie zdrowia. Brak strategicznych dokumentów, które pokazywałyby priorytety kierownictwa w w średnio- i długoterminowym okresie. Brakowało modelu zarządzania systemem ochrony zdrowia, itp.

Nie było też klarownej strategii zarządzania zasobami ludzkimi, która wskazywałaby na zestawy kluczowych kompetencji i umiejętności, niezbędnych, aby wiodące instytucje w systemie ochrony zdrowia mogły sprostać obecnym i wyłaniającym się wyzwaniom.

Analityk? A kto to?

Niezwykle ciekawe wyniki badań przeprowadzonych w 41 urzędach administracji rządowej opublikowano w 2014 r.(Bartosz Ledzion, Karol Olejniczak, „Potencjał analityczny kadr administracji rządowej”). Dotyczyły one rozmiarów akywności analitycznej w administracji centralnej. Okazało się, że na 4176 przebadanych pracowników administracji centralnej pracą analityczną zajmowały się 574 osoby (spełniające przyjęte kryteria). W przypadku 104 osób indeks analityka przyjmował wysokie wartości (0,625 i więcej), dla 444 osób wskaźnik kształtował się powyżej przeciętnej (0,197).
Autorzy badania za analityka uznali takiego pracownika administracji, który wykorzystuje w swojej pracy nie rzadziej niż kilka razy w miesiącu wyniki badań, ekspertyz, analiz, diagnoz itp. oraz używa nie rzadziej niż kilka razy w miesiącu podstawowych metod analizy danych ilościowych (np. analiza wybranych parametrów statystycznych, takich jak średnia, mediana czy wariancja; analiza korelacji, podstawowe testy statystyczne, analiza szeregów czasowych itp.), a także diagnozy z wykorzystaniem metod badań społeczno-ekonomicznych.

Kulturowe ograniczenia

Zajmujący się teorią zarządzania Janusz Hryniewicz przeprowadził badania, które mogą być podstawą do wyciągania najszerszych wniosków na temat sposobu funkcjonowania polskich organizacji (wszelkiego typu - publicznych i społecznych). Budzą one największe zaniepokojenie, jeśli myślimy o wzmacnianiu potencjału analitycznego.
Badania te wskazują, że w polskich organizacjach widoczna jest tendencja do dogmatyzmu poznawczego, ograniczania różnorodności poglądów. Ich członkowie odczuwają przymus poszukiwania jednej przyczyny wszystkiego. Konsekwencją jest to, że organizacje z takimi cechami unikają współpracy, albo ją sabotują. Blokują innym starania o wypracowanie nowych, lepszych rozwiązań kwestii najistotniejszych dla danej organizacji.

U znacznej cześci członków organizacji dyskusja, próby nieskrępowanej wymiany zdań, rodzą dysonans poznawczy, czyli poczucie frustracji i całego szeregu przykrych napięć psychicznych oraz lęków z racji kontaktu z nowymi poglądami, informacjami, czy postawami.
J. Hryniewicz tak to podsumowuje: „w organizacjach widoczne jest słabe upowszechnienie kartezjańskiego ideału kulturowego. Oznacza to niechęć do pogłębionych analiz i słabą wiarę w możliwość racjonalnego zgłębienia głównych cech rzeczywistości społecznej. Widać romantyczne podejście do postrzegania rzeczywistości i prowadzenia argumentacji. Objawia się to m.in. brakiem systematyczności w działaniu, czy pokładaniu nadmiernej nadziei w jednorazowych mobilizacjach, zrywach itp.”.

Inni uczeni też wskazują na głęboko zakorzenione problemy. Psycholog społeczna Elżbieta Wesołowska pisała np. o znaczeniu deliberacji w życiu publicznym, jako sposobie generowania społecznej wiedzy. Postawiła pytanie, czy debaty deliberatywne są możliwe w stosunkowo młodej polskiej demokracji, czy idea deliberacji ma szanse akceptacji we współczesnym polskim społeczeństwie, czy jest kompatybilna z polskim systemami wartości i praktykami społecznymi, czy potrafimy rozwiązywać problemy i dyskutować kontrowersje w ramach debat deliberatywnych?
Autorka „Potencjałów i barier urzeczywistniania deliberacji w polskich warunkach kulturowych” pisze, iż „można znaleźć dane wskazujące, że polska kultura bazuje na wartościach odmiennych niż pochodzące z kultury, w których wyrosły idee deliberacji”. W uzasadnieniu przedstawiła wyniki badań prowadzonych przez psychologów, czy socjologów w zakresie wzorów kultury, odwołujących się do kluczowych pojęć, za pomocą których analizowane są orientacje kulturowe, mające wpływ na podejście do deliberacji, jak „dystans władzy”, czy „autonomia intelektualna”.

W pierwszym przypadku – dystans władzy w Polsce jest tradycyjnie wysoki, co oznacza skłonność do tworzenia autorytarnych relacji międzyludzkich, które utrudniają deliberację, wymagającą przyznania sobie wzajemnej podmiotowości. W zakresie natomiast autonomii intelektualnej Polska zajmuje trzydziestą pozycję wśród 66 badanych państw. Oczywiście, konkluzje wyprowadzane z wyników takich badań zawsze można dyskutować.
Andrzej Zybała

Autor jest profesorem SGH, kieruje Katedrą Polityki Publicznej w SGH.
Specjalizuje się w dziedzinie polityki publicznej, rządzenia publicznego, w szczególności polityką zdrowia, edukacji, rynku pracy. Wydał ostatnio książkę pt. „Polski umysł na rozdrożu. Wokół kultury umysłowej w Polsce. W Poszukiwaniu źródeł niepowodzeń części naszych działań publicznych”. Pisaliśmy o niej w nr. 6-7/17 SN -http://www.sprawynauki.edu.pl/archiwum/dzialy-wyd-elektron/286-recenzje-el/3622-polski-rozum-na-rozdrozu

 

Tytuł, śródtytuły i wyróżnienia pochodzą od Redakcji.

Odsłony: 524
DMC Firewall is a Joomla Security extension!