W Instytucie Spraw Publicznych 15 lutego 2013 odbyło się spotkanie związane z dyskusją nad ekspertyzą dr. Pawła Boreckiego dotyczącą wybranych problemów respektowania polskiego konkordatu z 1993 roku. Poniżej publikujemy jej fragmenty. (red.)
Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z 28.07.93 był pierwszą tego typu umową międzynarodową podpisaną z państwem postkomunistycznym w Europie Środkowo-Wschodniej. Został ratyfikowany 23.02.98, po ponad czterech latach kontrowersji dotyczących samego faktu i okoliczności jego zawarcia oraz szczegółowych treści traktatu. Wymiany dokumentów ratyfikacyjnych dokonano w Watykanie 25.03.98. Umowa weszła w życie /.../ miesiąc po wymianie dokumentów ratyfikacyjnych, czyli 25.04.98. Od tej pory strony traktatu są zobowiązane, zgodnie z zasadą prawa międzynarodowego pacta sunt servanda, przestrzegać postanowień i zmierzać do pełnego urzeczywistnienia jego norm./.../
Konkordat polski z 1993 roku nie jest układem całościowo regulującym najważniejsze aspekty relacji między państwem a Kościołem. Przede wszystkim, nie unormowano w nim w pełni spraw finansowych duchowieństwa oraz instytucji i dóbr kościelnych w Polsce. Treść art. 22 ust. 2 konkordatu dowodzi, że unormowanie tej dziedziny odroczono na przyszłość.
Zapewne jest to następstwo odmiennych, niemożliwych do uzgodnienia stanowisk negocjatorów strony rządowej i kościelnej, a być może także braku – przynajmniej u jednej z układających się stron – całościowej koncepcji uregulowania wspomnianej sfery.
Traktat z 1993 roku ma charakter otwarty, to znaczy przewiduje w art. 27 regulowanie spraw wymagających innych lub dodatkowych rozwiązań w ramach porozumień między układającymi się stronami, albo uzgodnień między polskim rządem a Konferencją Episkopatu Polski, upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską. Wspomniany przepis stanowi gwarancję dla Stolicy Apostolskiej i Rady Ministrów, że istotne zagadnienia z zakresu relacji państwo – Kościół katolicki w Polsce nie będą regulowane bez formalnej zgody tych organów, na przykład w wyniku działań powstałej ad hoc większości parlamentarnej działającej z inspiracji rodzimej hierarchii katolickiej. Dotychczas nie zostały dokonane żadne porozumienia czy uzgodnienia na podstawie art. 27 konkordatu.
Z traktatem z 1993 roku jest związana Deklaracja Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z 15.04.97 w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie 28.07.93. Deklaracja jest formalnie aktem prawnym polskiego rządu, w istocie rzeczy ma ona jednak charakter aktu dwustronnego, ponieważ, co stwierdza się w jej treści, została przyjęta w uzgodnieniu ze Stolicą Apostolską. Wiele elementów treści, które do niej weszły, były także przedmiotem negocjacji z przedstawicielami Kościoła na forum Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu i Episkopatu Polski i zostały zaakceptowane przez biskupów polskich.
Z tego powodu polski konkordat z 1993 roku jest wyjątkowy wśród współczesnych umów konkordatowych. Deklaracja stanowi kontekst interpretacyjny konkordatu i musi być uwzględniana, zgodnie z art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, przy interpretacji odpowiednich postanowień układu. Jest ona podstawą wykładni autentycznej konkordatu.
Deklaracja z 1997 roku wskazuje, że traktat z 1993 roku jest dziełem niedoskonałym pod względem legislacyjnym, a wiele jego przepisów wzbudza wątpliwości interpretacyjne i nie służy dostatecznie urzeczywistnieniu wolności sumienia i wyznania jednostki.
>
Trudno uznać polski konkordat z 1993 roku za wzorcowy czy modelowy dla innych państw. Deklaracja w istocie rzeczy uzupełnia niektóre nieprecyzyjne przepisy traktatu, względnie modyfikuje – niekiedy istotnie – ich znaczenie, w przeważającej mierze w kierunku korzystnym dla interesów państwa oraz wolności i praw człowieka.
>Praktyczne znaczenie deklaracji, której treść była negocjowana przez kilka lat, dotychczas okazało się ograniczone. Brakuje informacji, aby polski rząd powoływał się na ten akt w relacjach ze Stolicą Apostolską po wejściu w życie konkordatu. Deklaracja nie została wspomniana w ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację konkordatu przez Prezydenta RP. Nie odwołano się do niej przy wymianie dokumentów ratyfikacyjnych.
Na deprecjację tego aktu wskazuje także oficjalnie opublikowanie go jako oświadczenia rządu w Monitorze Polskim, zamiast w Dzienniku Ustaw.
>Dopiero w 2012 roku, w związku z planami zniesienia Funduszu Kościelnego, przedstawiciele rządu po raz pierwszy odwoływali się na forum krajowym do pkt 6 deklaracji, potwierdzającego określone ustawodawstwem polskim kompetencje organów państwowych do regulowania kwestii finansowych i podatkowych kościelnych osób fizycznych i prawnych.
Konkordat – jako umowa międzynarodowa /.../ lokuje się wysoko w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bezpośrednio po konstytucji. W praktyce postanowienia podpisanego, ale jeszcze nieratyfikowanego konkordatu z 1993 roku istotnie wpłynęły na treść odpowiednich przepisów wyznaniowych ustawy zasadniczej z 1997 roku (art. 25).
Kwestią dyskusyjną jest jednak to, czy normy konkordatu w polskim porządku prawnym wiążą także podmioty spoza aparatu władzy publicznej, skoro stroną konkordatu i podmiotem bezpośrednio zobowiązanym, obok Stolicy Apostolskiej, jest Rzeczpospolita Polska. Zgodnie z wykładnią literalną traktatu, można formułować obowiązek respektowania traktatu z 1993 roku wobec podmiotów (osób) spoza aparatu państwowego i kościelnego jedynie w wypadku norm, których odbiorcami nie są wyłącznie: państwo, Stolica Apostolska, względnie określone organy władzy publicznej czy instytucje kościelne.
>
W Kościele katolickim normy konkordatu obowiązują na równi z normami
>prawa kanonicznego, wyrażającym szczególny obowiązek duchownych okazywania szacunku i posłuszeństwa papieżowi, czy w kan. 334, zawierającym
>nakaz okazywania przez biskupów pomocy papieżowi w wykonywaniu jego
>zadań.
W przeciwieństwie do tych aktów, bardziej wyczerpująco reguluje wiele wybranych aspektów, przez to ogranicza możliwość limitowania uprawnień przez orzecznictwo sądowe i administracyjne oraz ustawodawstwo. W celu urzeczywistnienia niektórych postanowień traktatu, odpowiednie organy państwowe i Kościoła katolickiego ustanowiły liczne istotne akty prawne. W maju 1998 roku, w celu między innymi realizacji konkordatu, zostały powołane dwie komisje konkordatowe: kościelna i rządowa.
Na podstawie analizy ponadczternastoletnich (od wejścia w życie konkordatu) działań i zaniechań polskich organów państwowych, a zarazem Stolicy Apostolskiej, instytucji i prominentnych przedstawicieli Kościoła katolickiego Polsce, można skonstatować, że traktat z 1993 roku nie został w pełni zrealizowany, kilkakrotnie był ewidentnie naruszony, wiele zaś działań strony kościelnej i niektórych organów państwowych wzbudza uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z fundamentalnymi zasadami traktatu oraz normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku.
Konkordat w ograniczonym stopniu wpłynął na zmianę utrwalonej praktyki w zakresie stosunków władz państwowych z hierarchią katolicką w Polsce. Relacje te wciąż są w istotnej mierze warunkowane nawykami, sięgającymi korzeniami schyłkowego okresu Polski Ludowej./.../
Problem umów szczegółowych między państwem a Stolicą Apostolską, względnie polskim rządem a upoważnioną Konferencją episkopatu Polski.
Za naruszenie konkordatu należy uznać zawarcie w 2007 roku przez biskupa polowego Wojska Polskiego (występującego w roli delegata Konferencji Episkopatu Polski) z komendantem głównym Policji, ministrem finansów oraz komendantem głównym Straży Granicznej umów w sprawie ustanowienia i zasad działania duszpasterstw katolickich odpowiednio w: Policji, Służbie Celnej i Straży Granicznej.
W wyniku tych aktów doszło do naruszenia traktatowych kompetencji Stolicy Apostolskiej i rządu Rzeczypospolitej Polskiej określonych w art. 27 układu z 1993 roku. Znamienne, że w żadnym ze wspomnianych porozumień jako podstawy prawnej nie wskazano przepisów konkordatu. Tymczasem problematykę duszpasterstw katolickich w wymienionych instytucjach państwowych należy uznać za równie doniosłą co organizację i działalność Ordynariatu Polowego Wojska Polskiego, którego dotyczy art. 16 ust. 1–2 konkordatu. /.../
Włączenie, decyzją Konferencji Episkopatu Polski z października 2006 roku, duszpasterstwa Służby Celnej, Straży Granicznej oraz Policji do zakresu działania Ordynariatu Polowego jest niezgodne z jego statutem, akt ten nie przewiduje bowiem takiego zakresu podmiotowego ordynariatu.
W wymiarze powyższych faktów można sformułować przypuszczenie, że realizacją art. 27 konkordatu nie jest zainteresowany Episkopat Polski.
Jego realizacja oznaczałaby pojawienie się w charakterze bezpośredniego decydenta w relacjach państwo – Kościół w Polsce podmiotu zewnętrznego (Stolicy Apostolskiej) i zaistnienie możliwości ignorowania polskiej hierarchii przez władze państwowe. Zdaje się o tym świadczyć stanowisko Prymasa Polski abpa Józefa Kowalczyka z marca 2012 roku w sprawie zmiany systemu wsparcia finansowego państwa dla Kościoła i duchowieństwa.
Były nuncjusz apostolski w Polsce, obecnie prymas, opowiedział się za przekształceniem Funduszu Kościelnego w ramach wewnętrznego dialogu władz państwowych z episkopatem. Zarazem stwierdził, że Stolica Apostolska nie będzie „mieszała się” w ustawodawstwo wewnętrzne Polski, gdyż byłoby upokarzające, żeby podmiot prawa zagranicznego dyktował i uchwalał Polsce pozytywne ustawy. Także Konferencja Episkopatu Polski przemilczała art. 27 konkordatu, zarazem postulując w komunikacie z 357. zebrania plenarnego dwustronny tryb dokonania zmian w sprawach finansowania duchowieństwa i instytucji kościelnych.
>
W ostatnich latach wiele istotnych zmian prawnych w sferze relacji między państwem a Kościołem katolickim w Polsce nie było wynikiem realizacji art. 27 konkordatu. Ich podstawą okazały się, podobnie jak w latach 80. XX wieku, wiążące uzgodnienia przyjmowane na forum Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski (na przykład dofinansowanie z budżetu państwa papieskich wydziałów teologicznych, wliczanie oceny z religii do średniej ocen na świadectwie szkolnym) czy ustalenia między właściwym ministrem a sekretarzem generalnym Konferencji Episkopatu Polski (ustawowa likwidacja Komisji Majątkowej).
Podsumowanie
Wbrew stanowisku części środowisk antyklerykalnych, we współczesnej Polsce konkordat nie jest ani przyczyną, ani głównym normatywnym instrumentem konfesjonalizacji życia publicznego oraz zaniku rozdziału państwa i Kościoła.
Z perspektywy czasu okazał się on jednak nieudaną konsensualną próbą ustanowienia, „przyjaznego” oddzielenia wymienionych podmiotów, zgodnie z ideałami Soboru Watykańskiego II. Odpowiedzialność za połowiczne respektowanie przepisów traktatu z 1993 roku spoczywa tak na stronie kościelnej, jak i na naczelnych organach władzy państwowej, szczególnie na Radzie Ministrów.
Praktyka stosowania konkordatu wskazuje, że w sferze stosunków wyznaniowych we współczesnej Polsce prawo obowiązujące nie jest główną determinantą.
Rada Ministrów nie wykorzystuje w dużej mierze możliwości wynikających z omawianego traktatu dla troski o interesy państwa (zwłaszcza finansowe) oraz wolności i prawa jego mieszkańców. Wyjątkowo rzadko i nieprecyzyjnie rządzący odwołują się do wyrażonej w art. 1 konkordatu zasady niezależności i autonomii państwa w jego zakresie do obrony państwa przed roszczeniami katolickiej hierarchii i niektórych innych prominentnych duchownych.
>Władze państwowe niemal zupełnie nie wykorzystują możliwości, jakie w relacjach z kościołem daje deklaracja z 15 kwietnia 1997 roku. Co więcej, same przyczyniły się do jej zdeprecjonowania. Opisana postawa jest szkodliwa dla autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej w relacjach ze Stolicą Apostolską i z Kościołem w ogólności.
>
Po stronie państwa niedostateczna troska o respektowanie traktatu z 1993 roku jest zapewne następstwem oportunizmu decydentów politycznych, zabiegających o poparcie albo przynajmniej o neutralność Kościoła instytucjonalnego. Jest również rezultatem kunktatorstwa części wymiaru sprawiedliwości i aparatu administracji rządowej, obawiających się egzekwować zobowiązania traktatowe na rzecz państwa. Przy tym mamy niejednokrotnie do czynienia z daleko posuniętą ignorancją w zakresie znajomości treści konkordatu i wykładni jego przepisów.
Polska hierarchia katolicka, która w latach 1993–1998 usilnie zabiegała o ratyfikację konkordatu, obecnie traktuje go relatywnie. Gotowa jest powoływać się na jego postanowienia, gdy służy to ochronie dotychczasowej pozycji Kościoła i duchowieństwa. Z kolei zupełnie ignoruje te przepisy umowy, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby możliwość uzyskiwania nowych koncesji od władz państwowych.
Stolica Apostolska po pierwszych latach ożywionej działalności komisji konkordatowych zdaje się nie wykazywać szczególnego zainteresowania kwestią respektowania traktatu. Nie dostrzega problemów związanych z jego respektowaniem.
>Troska o partykularny interes i solidarność grupowa kleru bierze, jak się wydaje, niejednokrotnie górę nad legalizmem.
W wymiarze przedstawionych wyżej licznych i różnych faktów musi budzić zdumienie opinia nuncjusza apostolskiego w Polsce abpa Celestina Migliore, wyrażona w styczniu 2012 roku, że konkordat funkcjonuje w Polsce dobrze. Świadczy to o niskiej kulturze prawnej zarówno polskiej warstwy rządzącej, jak i Episkopatu Polski.
Dyskusyjną kwestią jest to, czy państwu polskiemu traktat z 1993 roku dotychczas przyniósł wymierne korzyści. Wydaje się, że zapewnił istotne, choć przejściowe korzyści polityczne. Polegały one na uspokojeniu i stabilizacji relacji między państwem a Kościołem instytucjonalnym w okresie finalizacji akcesji Polski w Unii Europejskiej. Nieratyfikowanie traktatu przez lata zapewne spowodowałoby wzrost poczucia zagrożenia po stronie Kościoła. Byłoby to równoznaczne z eskalacją napięć między państwem a Kościołem, utrzymujących się w latach 1993–1997, w okresie rządów koalicji SLD i PSL. W takich warunkach całkiem realne byłoby ze strony Episkopatu Polski mniej lub bardziej wyraźne wezwanie wiernych do negatywnego głosowania w referendum w sprawie przystąpienia do UE.
W świetle opisanego stanu normatywnego i faktycznego, art. 25 ust. 4 konstytucji, stanowiący, że stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy, nie jest w pełni adekwatny do realiów odniesień między państwem a Kościołem we współczesnej Polsce. Potrzebna jest zatem wyraźna zmiana praktyki działania w sprawach wyznaniowych naczelnych władz państwowych, administracji rządowej i odpowiednich władz kościelnych.
Przede wszystkim domaga się realizacji art. 22 ust. 2 konkordatu. Z kolei Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski w swojej działalności nie powinna wykraczać poza dyspozycję art. 4. ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego. Nie może być więc forum podejmowania decyzji państwowych.
Konieczne jest dokonanie zmian w prawie polskim, przede wszystkim w sprawach: gwarancji dobrowolności nauczania religii w szkole, kwalifikacji zawodowych katechetów, statusu uczelni kościelnych, duszpasterstwa w Wojsku Polskim i innych tak zwanych instytucjach zamkniętych.
>Z kolei strona kościelna powinna w zgodzie z konkordatem ustanowić nowy statut Ordynariatu Polowego w porozumieniu z odpowiednimi władzami polskimi oraz znowelizować instrukcję dotyczącą tzw. małżeństwa konkordatowego.
>
W dalszej perspektywie należy dążyć do istotnej nowelizacji względnie uzupełnienia konkordatu w ramach umowy międzynarodowej. Uzasadnione jest uszczegółowienie gwarancji niezależności i autonomii państwa w jego dziedzinie oraz uchylenie art. 7 ust. 4 konkordatu. Należy zalegalizować, zgodnie z art. 8 ust. 2 konkordatu, Święto Objawienia Pańskiego jako dzień wolny od pracy. Komisje konkordatowe powinny być rozwiązane, albo znaleźć wyraźne oparcie w znowelizowanych postanowieniach konkordatu.>
Jeśli to wszystko okaże się niemożliwe, warto rozważyć, czy w interesie państwa nie jest stan bezkonkordatowy – po uprzedniej zmianie odpowiednich postanowień konstytucji.
>Paweł Borecki
Pełne brzmienie tekstu (wraz z treścią konkordatu) - http://www.isp.org.pl/uploads/pdf/17615843.pdf