Z dr Ireną Lipowicz, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, rozmawia Anna Leszkowska
- Pani Profesor, rolą Rzecznika Praw Obywatelskich jest badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności i praw człowieka i obywatela nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.
Są to zwykle przypadki jednostkowe, indywidualne.
Czy na ich podstawie można jednak wnioskować o jakości tworzonego w Polsce prawa?
- W dużej mierze tak. W naszej pracy rozpatrujemy przede wszystkim sprawy indywidualne, analizujemy sytuację prawną obywateli, którzy składają do nas skargi, ale jeżeli problemy się powtarzają lub wyłania się z nich jakieś większe zagadnienie, to formułujemy tzw. wystąpienie generalne i kierujemy je do odpowiedniego ministerstwa czy innej instytucji. Zwracamy w nim uwagę na to, że jakaś ustawa, bądź przepis, powinny ulec zmianie.
Statystycznie to wygląda to w ten sposób, że rocznie przychodzi do nas ponad 60 tysięcy skarg obywateli, a biuro RPO podsumowując te skargi sporządza ok. 200 wystąpień generalnych dotyczących właśnie zagadnień prawnych. W tych przypadkach, w których widzimy poważne naruszenie Konstytucji i brak reakcji ze strony adresatów naszych wystąpień, sporządzamy wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (ok. 20 rocznie, to szczyt tej „piramidy”).
- Czy te wystąpienia dotyczą obszaru całego prawa, czy tylko określonych jego zagadnień. W ub. roku najwięcej skarg było w obszarze prawa karnego...
- Oczywiście, zajmujemy się skargami obywateli dotyczącymi całego obszaru prawnego, choć nie wszystko leży w kompetencjach RPO i czasami nasza pomoc musi sprowadzić się do tego, że informujemy autora skargi do kogo powinien się zwrócić. Natomiast sprawy karne są rzeczywiście najliczniejsze, stanowią jedną trzecią wszystkich napływających spraw, być może dlatego, że są dla ludzi najbardziej dotkliwe, bolesne. Dużo wystąpień obywateli dotyczy również obszaru prawa cywilnego (ok. 20%) oraz prawa administracyjnego i gospodarczego (ok. 16%).
- Powiedziała pani kiedyś, iż źródłem naruszeń prawa w Polsce bywa samo prawo a proces stanowienia prawa wymaga zdecydowanej reformy. Z jednej strony, prawo zawsze będzie niedoskonałe, bo nie nadąża za życiem, ale z drugiej – w Polsce odnosi się wrażenie, że całe prawo jest nieprzyjazne dla ludzi. To chyba świadczy o tym, że to prawo jest źle stanowione?
- Mówiłam o tym podczas wystąpienia w Sejmie, bo należy kierować tego typu uwagi do osób, które prawo stanowią. Mówiłam o tym także podczas dorocznego spotkania w Trybunale Konstytucyjnym.
Patrząc z perspektywy mojego urzędu, w ciągu ostatnich 10-15 lat jakość prawa w Polsce rzeczywiście się pogorszyła. Być może dlatego, że parlamentarzyści są rozliczani przez opinię publiczną i wyborców z innych sukcesów niż porządne stanowienie prawa. Ta właściwa praca, najważniejsza w parlamencie, nie zapewnia częstej obecności w mediach.
Rozumiem, że parlament jest miejscem ścierania się poglądów, rywalizacji partii politycznych – i tak być powinno. Tyle tylko, że relacja stanowienia prawa, ogromnej, żmudnej pracy legislacyjnej, do tej czysto politycznej funkcji parlamentu winna być jak 70:30 procent. Tymczasem odnoszę wrażenie, że dziś jest odwrotnie. Niestety, prowadzi to do takich sytuacji, że mamy nawet do czynienia z nowelizacją ustanowionego prawa jeszcze przed jego wejściem w życie, albo z narastającymi rozbieżnościami orzecznictwa w danej sprawie, w zależności od miejsca rozpatrywania na mapie Polski.
- Może i w Sejmie panuje taka medialna praktyka, że „to się wytnie”, czyli najpierw stworzymy ustawę, a jak coś w niej okaże się niedobre, to poprawi Senat lub Prezydent? Może kiepska jakość dokumentów prawnych spowodowana jest niskimi płacami prawników sejmowych, jak to bywa tłumaczone?
- Co do płac w Biurze Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu nie chcę się wypowiadać, to nie moja kompetencja. Natomiast chciałam zwrócić uwagę na inny problem, powiedzmy: związany z etyką. I mówię to nie tylko jako osoba reprezentująca obywateli w sporach z władzą publiczną, ale jako osoba, która spędziła 8 lat w parlamencie, w czasach, kiedy to Tadeusz Mazowiecki narzucał posłom standardy etyczne, a komisja do spraw etyki z Olgą Krzyżanowską rozliczała ewentualne przewinienia. Już samo użycie takiego sformułowania, że „zrobiłem błąd, ale to się wytnie”, byłoby podstawą przynajmniej do odpowiedzialności wewnątrz klubu. Bo to oznaczało, że po prostu poseł źle wykonał swoją pracę.
Po drugie, na początku istnienia niepodległej RP, jeżeli sejmowe biuro legislacyjne powiedziało, że się czegoś nie da zrobić, bo przecież prawo nie działa wstecz, albo nie można dwa razy karać za to samo, czy naruszane są inne podstawowe zasady konstytucyjnego państwa prawnego – dla nas, posłów, kończyła się dyskusja. Rolą przewodniczącego komisji – niezależnie od przynależności partyjnej – było doprowadzenie do tego, aby autorytet biura legislacyjnego miał rozstrzygające znaczenie w sprawach czysto legislacyjnych.
Niestety, dzisiaj nie zawsze tak to wygląda. Jednak niedawno otrzymałam optymistyczne zapewnienie, że Senat chce się w końcu zająć złym stanowieniem prawa. Między innymi członkowie Senatu chcą monitorować w sejmowych komisjach sprawy, których dotyczą wystąpienia generalne RPO i w których wskazujemy na błędy popełnione przez parlament, bądź kiepską jakość prawa. Dla mnie sytuacja jest bardzo poważna – polski parlament cieszy się bowiem obecnie tylko 17-procentową akceptacją społeczną. To zagraża naszej demokracji.
- Sądząc po planach stawiania płotów wokół gmachu na Wiejskiej, chyba mają tego świadomość... Żyją na wyspie szczęśliwości...
- Wiem, że ten gmach wciąga. Za moich czasów wchodziło się do Sejmu z ulicy, nie było żadnych barier, bramek, nie przychodziło nam to wówczas do głowy. Nie namawiam jednak do demontowania istniejących urządzeń, bo czasy się zmieniły, choćby z powodu pojawienia się nowych zagrożeń. Ale ta zwiększająca się niechęć społeczna wymaga innego przeciwdziałania, odbudowy ponadpartyjnego autorytetu parlamentu. Być może powinniśmy częściej pokazywać nie tylko spory i kłótnie, ale i promować dobrą pracę. Rozmawiałam na ten temat z Wicemarszałkiem Sejmu. Ponadto trzeba informować społeczeństwo, że poprawa jakości stanowionego prawa zależy od wielu instytucji, nie tylko parlament je tworzy, wszak większość ustaw powstaje w wersji roboczej w resortach i trafia do Sejmu w postaci projektów.
I tutaj chciałam zwrócić uwagę na jeszcze jeden kolejny problem: dokonano szczęśliwie reformy samorządu terytorialnego, ale nie zrobiono reformy centrum. Administracja centralna – mimo pewnych prób przebudowy – została w starym kształcie. Tymczasem są ministerstwa, jak np. Skarbu Państwa, których nie było w poprzednim ustroju i w których panuje zupełnie inna kultura organizacyjna. Są też i takie, jak ministerstwo zdrowia, z którego w ramach zmian wyprowadzono nawet departament ochrony praw pacjenta.
W efekcie mamy „na zewnątrz” rzecznika ochrony praw pacjenta, ale w resorcie zdrowia nie ma nikogo, kto by o prawa pacjenta dbał z urzędu przy tworzeniu każdego projektu ustawy czy rozporządzenia.
- Z tego też widać, że duch prawa ustąpił literze… Gdzieś od połowy lat 90. zaczęły się rozchodzić ich drogi. Prawo stosuje się instrumentalnie, formalnie, zapomina, czemu ono służy, duch staje się nieważny...
- Jestem ostrożna w takim rozdzielaniu ducha i litery prawa. To są ciekawe rozważania teoretyczne. Uważam, że ów duch to po prostu interpretacja litery prawa. To jest to, czego dokonuje Trybunał Konstytucyjny, wydając orzeczenia w wielu sprawach, których rozstrzygnięć wprost w zapisie konstytucyjnym jeszcze nie ma. Natomiast to, co jest istotne w połączeniu ducha i litery, to świadomość, że są sytuacje, kiedy np. w jednej części kraju prawa osób starszych i niepełnosprawnych są dobrze realizowane, jak w Stargardzie Szczecińskim, a w drugiej – np. w Krakowie czy w bardzo opóźnionej pod tym względem Warszawie – fatalnie. A prawo jest to samo i tu i tam.
To również pokazuje dobitnie konieczność reformy administracji centralnej nadzorującej samorząd, zwłaszcza tych „starych” resortów, bo potrzebna jest po prostu większa efektywność zarządzania w skali państwa.
- Ale często jest tak, że prawnikom – choć nie tylko im – nie chce się pochylić nad duchem prawa, wyjść poza jego literę, bo jest to wygodne. Może prawo mamy więc niezłe, tylko wykonanie szwankuje?
- O jakości prawa już mówiliśmy. Pilnej poprawy wydaje się jednak wymagać również zawód prawniczy, edukacja i promocja w tym obszarze. Cóż z tego, że mamy wielu wspaniałych sędziów i prokuratorów, kiedy to nie oni są dostrzegani przez opinię publiczną, tylko ci źli, opieszali i popełniający oczywiste błędy. A swoją drogą, niektórymi „czarnymi owcami” w środowisku samorządy zawodowe prawników powinny się zająć z większym zdecydowaniem i konsekwencją. Mówię o tym otwarcie podczas spotkań z samorządem zawodowym.
- Korporacje zawodowe – zarówno lekarskie jak i prawnicze – są na tyle silne, że nie pozwalają dotknąć swoich członków.
- Siła samorządów zawodowych jest trochę kolosem na glinianych nogach. Jeżeli same nie potrafią się reformować i przystosowywać do nowych czasów, to w pewnym momencie aprobata społeczna będzie tak niska, że zaczną tracić swoje przywileje. W tej chwili nie wszystkie samorządy zawodowe to dostrzegają. Tu jest trochę jak w Sejmie – dobrze spełniającym funkcję polityczną i nie najlepiej legislacyjną. Samorządy zawodowe spełniają dobrze funkcję integrowania środowiska i reprezentacji jego interesów, natomiast wyraźnie kuleje odpowiedzialność zawodowa i dyscyplinarna.
- Czy obecnie, przy tym prawie, jakie mamy, można uzyskać przestrzeganie zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej – co może brzmi anachronicznie, bo pojęcie to bywa marginalizowane.
- Rzecznik Praw Obywatelskich jest tym organem, który zasadę sprawiedliwości społecznej ma wpisaną w zakres działania. I dla mnie jest to bardzo aktualne pojęcie. Istotą instytucji ombudsmana jest to, że o ile wszystkie organy państwa winny przede wszystkim wykonywać prawo, RPO w każdym kraju powinien pilnować również przestrzegania zasad sprawiedliwości społecznej.
Martwi mnie tylko, że Trybunał Konstytucyjny nie zastosował jeszcze tego pojęcia, jako samoistnej podstawy orzeczenia, co więcej niektórzy sędziowie wypowiadają się, że jest to raczej „intuicja prawna” niż konkretne pojęcie konstytucyjne. Bardzo poważnie się tym przejmuję, dlatego wyznaczyłam jako Rzecznik Praw Obywatelskich trzy priorytety, które wywodzą się z zasad sprawiedliwości społecznej. Dotyczą one praw osób starszych, praw osób z niepełnosprawnością i praw imigrantów, czyli grup, które są niewątpliwie bardzo poszkodowane na skutek występowania zjawisk niesprawiedliwości społecznej.
Moim zdaniem, także państwo liberalne może być państwem sprawiedliwym społecznie. Jednak przy takim stanie prawa, jakie mamy obecnie, jest to bardzo trudne, czasami niemożliwe. Dlatego tak potrzebne są zmiany w naszej legislacji i dobra praca parlamentu. Zwłaszcza jedną rzecz musimy zdecydowanie poprawić – zaufanie.
Niestety, jesteśmy krajem pod tym względem niemal patologicznym – mamy najniższy w Europie wskaźnik zaufania społecznego. A ponieważ nie ufamy sobie, to i parlament nie ufa obywatelom.
Nasze prawo jest więc sztywne, kazuistyczne, pełne nieufności wobec człowieka, stąd czasami bierze się jego bezduszność. Aby to zmienić, ciężko pracować musimy wszyscy – obywatele, organizacje pozarządowe, parlament, każdy resort. Zaufanie łatwo się traci, trudniej jest je odbudować, ale to możliwe i wierzę, że tak się stanie. Stać nas na poprawę naszego miejsca w rankingu zaufania społecznego wśród innych państw europejskich i poprawę jakości prawa.
Dziękuję za rozmowę.