Korzyści z kapitału (społecznego)
Korzyści z kapitału (społecznego)
Autor: Krystyna Hanyga 2008-03-06
Fundusze strukturalne przyczyniÄ… siÄ™ do zwiÄ™kszenia polaryzacji w różnych obszarach. BÄ™dÄ… siÄ™ pogłębiaÅ‚y różnice w poziomie rozwoju pomiÄ™dzy samorzÄ…dami maÅ‚ymi, mniej zamożnymi, a jednostkami o lepszej kondycji finansowej.
Z dr Dominiką Wojtowicz z Katedry Europeistyki Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego rozmawia Krystyna Hanyga.
Dlaczego jedne samorzÄ…dy dobrze sobie radzÄ… z pozyskiwaniem i wykorzystaniem funduszy unijnych, a inne gorzej lub zupeÅ‚nie źle? Czy pani badania prowadzone w latach 2004-6 potwierdzajÄ… tezÄ™, że jednÄ… z przyczyn niepowodzeÅ„ jest niski poziom kapitaÅ‚u spoÅ‚ecznego? WedÅ‚ug ostatniej „Diagnozy spoÅ‚ecznej”, mamy najniższy w Europie wskaźnik zaufania spoÅ‚ecznego i sÅ‚abÄ… zdolność budowania spoÅ‚ecznych struktur wspóÅ‚pracy. Czy wobec tego bÄ™dziemy w stanie wykorzystać fundusze unijne?
U nas kapitaÅ‚ spoÅ‚eczny istnieje przede wszystkim na poziomie lokalnym. Wystarczy sprawny wójt, który zaczyna wciÄ…gać do swoich akcji miejscowÄ… spoÅ‚eczność, poprzez organizowanie czÄ™stych spotkaÅ„, zasiÄ™ganie opinii mieszkaÅ„ców, czy angażowanie ich w pewne dziaÅ‚ania praktyczne. Jest to swego rodzaju sprzężenie zwrotne. Spróbujmy budować zaufanie najpierw wÅ›ród czÅ‚onków mniejszych spoÅ‚ecznoÅ›ci, a potem bÄ™dzie nam to procentować zwiÄ™kszonym poziomem kapitaÅ‚u spoÅ‚ecznego i być może obejmie także region, a później kraj.
Badania pokazały znacznie większe zaufanie na poziomie rodziny, kręgu towarzyskiego, mniejszych środowisk. Te grupy nie otwierają się jednak na zewnątrz, natomiast bywają bardzo skuteczne, także w pozyskiwaniu pieniędzy.
Tu musimy odnieść siÄ™ do dyskusji dotyczÄ…cej „kapitaÅ‚u wiążącego” (gdzie punktem odniesienia jest rodzina i najbliższe otoczenie) i „łączÄ…cego” (skierowanego na zwiÄ…zki z szerszym otoczeniem). Prof. PaweÅ‚ Swianiewicz na podstawie swoich badaÅ„ dowodzi, że „kapitaÅ‚ wiążący” wcale nie musi być negatywny. Natomiast w literaturze generalnie funkcjonuje przekonanie, że mimo wszystko jest on negatywny. Dla przykÅ‚adu: jeżeli szukamy osoby do wykonania jakiejÅ› pracy, a ufamy tylko czÅ‚onkom naszej rodziny i najbliższemu gronu znajomych, to wiadomo, że w tym gronie znajdujemy wykonawców; nie podejmujÄ…c nawet próby szukania kogoÅ› „z zewnÄ…trz”, kogoÅ›, kto może okazać siÄ™ znacznie lepszym ekspertem w danej dziedzinie. To jest wÅ‚aÅ›nie problem tego, jak daleko siÄ™ga nasze zaufanie.
W polskim spoÅ‚eczeÅ„stwie chyba niezbyt daleko…
RzeczywiÅ›cie. Dlatego im bardziej bÄ™dzie siÄ™ wydÅ‚użaÅ‚ ów „promieÅ„ zaufania”, o którym pisaÅ‚ Francis Fukuyama, poszerzaÅ‚o grono darzone zaufaniem - tym lepiej. W województwie Å›wiÄ™tokrzyskim, stosunkowo niedużym obszarowo – wójtowie majÄ… czÄ™ste okazje spotykania siÄ™ na różnego rodzaju zjazdach, konferencjach organizowanych przez UrzÄ…d MarszaÅ‚kowski. Skutkuje to nawiÄ…zywaniem kontaktów i wspóÅ‚pracy, dziÄ™ki czemu to zaufanie rozciÄ…ga siÄ™ dalej. Moje badania potwierdziÅ‚y, że bez nawiÄ…zywania wspóÅ‚pracy maÅ‚e gminy nie bÄ™dÄ… w stanie siÄ™gać po fundusze, choć sÄ… one dla nich praktycznie jedynÄ… deskÄ… ratunku – szansÄ… na realizacje bardzo potrzebnych inwestycji. Jeżeli samorzÄ…dy bÄ™dÄ… łączyÅ‚y siÄ™ w grupy, tworzyÅ‚y czy to zwiÄ…zki gmin, czy zwiÄ…zki celowe i wspólnie wystÄ™powaÅ‚y o dofinansowanie np. na budowÄ™ wysypiska Å›mieci czy oczyszczalni Å›cieków, to bÄ™dÄ… miaÅ‚y duże szanse pozyskania unijnych funduszy. Tak wÅ‚aÅ›nie jest w woj. Å›wiÄ™tokrzyskim, gdzie samorzÄ…dy potrafiÄ… siÄ™ zorganizować, nawiÄ…zać wspóÅ‚pracÄ™ i wspólnie siÄ™gać po fundusze.{mospagebreak}
Ale w korzystniejszej sytuacji są gminy bogatsze, większe, położone bliżej miast.
To na pewno, szczególnie przy takich wytycznych, jakie wprowadzono wraz z rozpoczÄ™ciem nowego okresu wdrażania funduszy, na lata 2007-13. Tutaj wÅ‚adze postawiÅ‚y na projekty wiÄ™ksze, skoncentrowane na innowacyjnych rozwiÄ…zaniach, a wiÄ™c fundusze dla samorzÄ…dów bogatych, dla miast, dużych oÅ›rodków. To majÄ… być lokomotywy, których rozwój pociÄ…gnie za sobÄ… rozwój mniejszych jednostek. Gminy maÅ‚e i biedniejsze, tak naprawdÄ™, najwiÄ™cej mogÅ‚y skorzystać z funduszy przedakcesyjnych, w których procedury przyznawania pomocy faworyzowaÅ‚y sÅ‚absze jednostki, dajÄ…c im możliwość pozyskania pieniÄ™dzy na inwestycje w podstawowÄ… infrastrukturÄ™. Teraz szansy tej gminy muszÄ… szukać w 16 Regionalnych Programach Operacyjnych, o ile samorzÄ…d przewidziaÅ‚, że na terenie ich województw takie podstawowe inwestycje infrastrukturalne bÄ™dÄ… jeszcze potrzebne. Pod tym wzglÄ™dem w lepszej sytuacji znajdujÄ… siÄ™ województwa mogÄ…ce korzystać z Programu Åšciany Wschodniej. Natomiast bez wÄ…tpienia, wygranymi w caÅ‚ym procesie wdrażania funduszy bÄ™dÄ… wiÄ™ksze gminy. MaÅ‚e gminy po prostu nie sÄ… w stanie udźwignąć tak dużych inwestycji. Już obecnie gminy peryferyjne, mniejsze, mniej zamożne, w jakimÅ› sensie zostaÅ‚y wykluczone z tego procesu.
Niektóre regiony Polski szczycÄ… siÄ™ dÅ‚uższymi tradycjami organizacji spoÅ‚eczeÅ„stwa obywatelskiego. Czy widać tu zgodność z pani mapÄ… skutecznoÅ›ci wykorzystywania funduszy europejskich?
Mapa sprawnoÅ›ci samorzÄ…dów w wykorzystaniu funduszy SAPARD częściowo pokrywa siÄ™ z mapÄ… sporzÄ…dzonÄ… przez zespóÅ‚ kierowany przez prof. W. Dziemianowicza. Jego badania dotyczyÅ‚y sprawnoÅ›ci instytucji samorzÄ…dowych w kontekÅ›cie regionalnego zróżnicowania poziomu spoÅ‚eczeÅ„stwa obywatelskiego. Wyniki zgadzajÄ… siÄ™ z moimi wynikami, jeżeli chodzi o ziemie byÅ‚ego zaboru rosyjskiego, WielkopolskÄ™, Pomorze oraz GalicjÄ™. Natomiast byÅ‚y inne w przypadku Ziem Zachodnich. Z moich badaÅ„ wynika, że gminy z tych regionów dość sÅ‚abo korzystaÅ‚y ze Å›rodków funduszu SAPARD, choć badania prof. Dziemianowicza wskazywaÅ‚y, że poziom spoÅ‚eczeÅ„stwa obywatelskiego jest tam dość wysoki. RozbieżnoÅ›ci te należy tÅ‚umaczyć z jednej strony specyfikÄ… programu SAPARD, który byÅ‚ nastawiony na poprawienie podstawowej infrastruktury, a ta, jak wiadomo, na Ziemiach Zachodnich jest lepsza, a z drugiej tym, że Ziemie Zachodnie miaÅ‚y możliwość korzystania wczeÅ›niej z ogromnych Å›rodków Programu CBC PHARE. Ten program już w latach 90. byÅ‚ wdrażany wÅ‚aÅ›nie w województwach przygranicznych. PozostaÅ‚oÅ›ci podziaÅ‚u na zabory sÄ… widoczne, w naszym krajobrazie, w stanie infrastruktury drogowej, typie zabudowy, ale tkwiÄ… one też w naszych gÅ‚owach, szczególnie w mentalnoÅ›ci ludnoÅ›ci zamieszkujÄ…cej wschodnie tereny Polski i to jest nasz najwiÄ™kszy problem. StÄ…d należy siÄ™ obawiać o to, jak zostanÄ… wykorzystane Å›rodki Programu Åšciany Wschodniej. Dla tych 5 wschodnich województw asygnowano spore fundusze.
Inaczej w Galicji - tam, chociaż biednie, ludzie potrafiÄ… mobilizować siÄ™ i wspóÅ‚pracować na poziomie lokalnym. Z moich badaÅ„ wynika, że maÅ‚opolskie i podkarpackie to województwa, które bardzo szybko i sprawnie absorbujÄ… Å›rodki.
Musimy pamiÄ™tać, że prowadzone obecnie przez różnych naukowców i instytucje badania sÄ… w przeważajÄ…cej części badaniami iloÅ›ciowymi i dotyczÄ… tego, ile projektów zrealizowano, ile Å›rodków pozyskano, w jakim tempie wdrażane sÄ… fundusze itd. Natomiast na badania rzeczywistych korzyÅ›ci z wdrażanych obecnie funduszy bÄ™dziemy musieli poczekać nawet kilka lat. Odpowiedzi w tym zakresie dostarczÄ… nam częściowo badania ewaluacyjne. Wtedy dopiero dowiemy siÄ™, czy rzeczywiÅ›cie Å›rodki unijne skierowane zostaÅ‚y tam, gdzie powinny, czy inwestycje nie byÅ‚y chybione, czy byÅ‚y przemyÅ›lane, a nie wynikaÅ‚y tylko z ambicji zdobycia pieniÄ™dzy i przekonania, że „skoro je dajÄ…, to trzeba brać, żeby Bruksela ich z powrotem nie zabraÅ‚a”. JakoÅ›ciowy aspekt wykorzystania funduszy jest równie ważny, jeÅ›li nie ważniejszy, od iloÅ›ciowego. NastÄ™pny problem: czy wszystkim należy dawać po równo? OczywiÅ›cie, każdy chciaÅ‚by coÅ› z tego tortu dla siebie wziąć, zawsze bÄ™dÄ… pokrzywdzeni, ale w funduszach europejskich chodzi o to, żeby one rzeczywiÅ›cie przyczyniaÅ‚y siÄ™ do rozwoju spoÅ‚eczno-gospodarczego. {mospagebreak}
Gdyby pani miaÅ‚a wymienić cechy skutecznego samorzÄ…du…
Przede wszystkim musi w nim dziaÅ‚ać sprawny i mocny lider, samorzÄ…dowiec, który jest emocjonalnie zwiÄ…zany ze swojÄ… miejscowoÅ›ciÄ… i spoÅ‚ecznoÅ›ciÄ…, jest oddany pracy, którÄ… wykonuje. Ważne sÄ… jego umiejÄ™tnoÅ›ci w zakresie budowania różnego rodzaju partnerstwa i sieci wspóÅ‚pracy. To musi być spoÅ‚ecznik, czÅ‚owiek, który potrafi zmobilizować swoich pracowników i lokalne elity, sprawić, że jego wizja rozwoju jest także ich wizjÄ…, albo przy wspóÅ‚udziale pracowników i mieszkaÅ„ców stworzyć wspólnÄ… wizjÄ™. Tacy wÅ‚aÅ›nie liderzy potrafiÄ… naprawdÄ™ przezwyciężyć bardzo wiele czynników zastanych, jak chociażby niekorzystne, peryferyjne poÅ‚ożenie gminy. Gminy mówiÄ…, że nie siÄ™gajÄ… po fundusze, bo nie majÄ… wkÅ‚adu wÅ‚asnego. Jest bardzo wiele sposobów pozyskiwania dodatkowego kapitaÅ‚u, od kredytów komercyjnych - być może niektórzy z wójtów bojÄ… siÄ™ zadÅ‚użania gminy - po wiele innych form wchodzenia w różnego rodzaju partnerstwa, sprzedaż ziemi. Wszystko zależy od pomysÅ‚owoÅ›ci, umiejÄ™tnoÅ›ci wykorzystywania różnych narzÄ™dzi. Czyli nie administrowanie, tylko w dobrym tego sÅ‚owa znaczeniu – rzÄ…dzenie, kreatywne kierowanie gminÄ….
SÄ… gminy, gdzie wójtowie peÅ‚niÄ… swojÄ… funkcjÄ™ przez wiele kadencji. Z jednej strony ciÄ…gÅ‚ość jest dobra, oznacza akceptacjÄ™ dziaÅ‚aÅ„ i zaufanie lokalnej spoÅ‚ecznoÅ›ci, ale z drugiej, przydaÅ‚oby siÄ™ Å›wieże spojrzenie.
To zależy, bo z jednej strony – to też wynika z moich badaÅ„ – rzeczywiÅ›cie ta konsekwencja, ciÄ…gÅ‚ość peÅ‚nienia wÅ‚adzy jest ważna i sprzyja wykorzystaniu funduszy. DÅ‚ugi czas piastowania stanowiska wójta skorelowaÅ‚ siÄ™ z liczbÄ… programów unijnych, z których gmina skorzystaÅ‚a. Lidera, który siÄ™ sprawdziÅ‚, mieszkaÅ„cy wybierajÄ… na kolejnÄ… kadencjÄ™. CiÄ…gÅ‚ość wÅ‚adzy na pewno pomaga w realizacji spójnej strategii. W przypadku, gdy przychodzi nowy wójt, z innÄ… wizjÄ…, strategia siÄ™ zmienia, część projektów zostaje zaniechana, część skierowana na inne tory, a wiÄ™c ciÄ…gÅ‚ość jest zachwiana. To by byÅ‚o Å‚adne wytÅ‚umaczenie, ale przykÅ‚ady spotkaÅ‚am także inne, np. w najgorszej gminie, z zerowym wÅ‚aÅ›ciwie wykorzystaniem Å›rodków unijnych, od wielu lat jest ten sam wójt, który uważa, że fundusze sÄ… za drogie, a wymagania Unii Europejskiej za wysokie, wiÄ™c lepiej wszystko robić może gorzej, ale wÅ‚asnym kosztem. To myÅ›lenie zakotwiczone jeszcze w poprzedniej epoce. I pytanie, dlaczego mieszkaÅ„cy popierajÄ… tego wójta i pozwalajÄ… mu kolejnÄ… kadencjÄ™ rzÄ…dzić gminÄ…? Nie wiem.
Jakie przewidywania wynikajÄ… z pani badaÅ„? To ważne, przed PolskÄ… perspektywa zagospodarowania niemaÅ‚ych pieniÄ™dzy…
Paradoksalnie, fundusze strukturalne przyczyniÄ… siÄ™ do zwiÄ™kszenia polaryzacji w różnych obszarach. BÄ™dÄ… siÄ™ pogłębiaÅ‚y różnice w poziomie rozwoju pomiÄ™dzy samorzÄ…dami maÅ‚ymi, mniej zamożnymi, a jednostkami o lepszej kondycji finansowej. Gminy poÅ‚ożone bardziej peryferyjnie bÄ™dÄ… miaÅ‚y mniejsze szanse korzystania z europejskich funduszy, o ile nie bÄ™dzie lidera, który potrafi przeÅ‚amać te niekorzystne czynniki. A z drugiej strony, na poziomie regionalnym, w lepszej sytuacji bÄ™dÄ… te samorzÄ…dy, które znajdujÄ… siÄ™ na terenach o dÅ‚uższych tradycjach obywatelskich, czyli byÅ‚a Galicja, Wielkopolska, Pomorze oraz... Å›wiÄ™tokrzyskie. Bo skuteczność pozyskiwania Å›rodków na rozwój jest wynikiem sprawnoÅ›ci instytucji samorzÄ…dowych na poziomie regionalnym. Jeżeli bÄ™dziemy mieli sprawne urzÄ™dy marszaÅ‚kowskie, wspóÅ‚pracujÄ…ce z urzÄ™dami wojewódzkimi, powiatami i gminami oraz innymi podmiotami funkcjonujÄ…cymi w regionie, to wykorzystanie Å›rodków unijnych bÄ™dzie lepsze, także jakoÅ›ciowo. Fundusze bÄ™dÄ… trafiaÅ‚y rzeczywiÅ›cie tam, gdzie powinny.
Dziękuję za rozmowę.