Nasze drogie programy

Utworzono: środa, 18 kwiecień 2007 Drukuj E-mail

W styczniu tego roku NIK przedstawiła wyniki kontroli dotyczącej realizacji programów badawczych finansowanych ze środków publicznych. Wyniki nie są optymistyczne.

Z 8 ustalanych w latach 1994 - 2005 programów rządowych, na które wydatkowano z budżetu państwa 364,7 mln zł, NIK skontrolowała 6. Dwa programy ("Doskonalenie systemów innowacyjności w produkcji i eksploatacji w latach 2004 - 2008" oraz "Śmigłowiec wielozadaniowy S-IW Huzar") z uwagi na małe zaawansowanie lub zaniechanie kontrolowane nie były.
Największe zastrzeżenia (z oceną negatywną) Izby uzyskały dwa programy: "Nowoczesne technologie dla potrzeb rozwoju systemu obrony przeciwlotniczej wojsk i obiektów" (ustanowiony w 1994 r. i zrealizowany kosztem ponad 200 mln zł oraz "Kwaśny papier" (planowane koszty - 81,3 mln zł). Pierwszy z nich, obejmujący opracowanie i wdrożenie do produkcji oraz dostawę dla sił zbrojnych przenośnego, przeciwlotniczego zestawu rakietowego GROM i artyleryjskiego LOARA oraz uruchomienie prac wdrożeniowych nad przygotowaniem produkcji seryjnej (w tym amunicji) został oceniony pozytywnie tylko w części zestawu GROM (wprowadzonego do sił zbrojnych w 2001 r.) co nie znaczy, że bez perturbacji - okres realizacji tej części programu wydłużono o 5 lat, choć miał trwać 3 lata! Oczywiście w ślad za wydłużeniem realizacji, wzrastały koszty - aż ponad trzykrotnie! Takie samo opóźnienie miała druga część programu - LOARA - wdrożenia (opracowanie - RADWAR S.A.) dokonano po 10 latach i za dwa razy większe pieniądze niż planowano (nb. w ocenie NIK budowa zestawu LOARA była niepotrzebna i niegospodarna).
Celem programu "Kwaśny papier" ustanowionego w 1999 r. na lata 2000 - 2008 było opracowanie technologii odkwaszania papieru i wykorzystania tej technologii do ratowania zagrożonych zbiorów zgromadzonych w polskich bibliotekach, archiwach i muzeach. Program realizuje Biblioteka Narodowa w Warszawie oraz 9 innych jednostek, w tym dwie - badawcze. Do czasu zakończenia kontroli na realizację programu wydano zaledwie 25% kwoty zaplanowanej do końca 2005 r., a w ramach części badawczej programu (realizowanej od kwietnia 2003 r.) wykorzystano tylko 29%. Wykonano tylko 3 spośród 38 zadań(ok. 8%), a opóźnienia w realizacji zadań wynosiły od roku do 5,5 lat. Dziewięć zadań w ogóle nie rozpoczęto. Zachowanie dotychczasowego tempa prac skutkowałoby wielokrotnym przekroczeniem zakładanego na 20 lat okresu odkwaszenia zbiorów - może byłaby to praca na wieki?

Niby dobrze, ale nie do końca

Najmniej uwag Izba miała do programów prowadzonych przez CIOP ("Dostosowywanie warunków pracy w Polsce do standardów UE", a także "Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia człowieka w środowisku pracy") oraz atomistów (IEA, IChTJ, AGH, PIG) - programu ustanowionego w 1996 r., a dotyczącego gospodarki odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym.
Uwagi natomiast pojawiły się przy największym jak dotąd programie rządowym - "Rozwój niebieskiej optoelektroniki. Stworzenie technologicznych i produkcyjnych podstaw nowej gałęzi przemysłu - niebieskiej optoelektroniki". Jego celem było opracowanie konstrukcji i technologii oraz uruchomienie produkcji detektorów UV oraz źródeł światła spójnego w zakresie UV i niebieskim (diody laserowe) oraz ich wykorzystanie do produkcji analizatorów medycznych dla stomatologii, projektora laserowego i systemu monitoringu zanieczyszczeń. Program w części badawczej przewidziany był do realizacji w dwóch etapach, a jego koszt oceniono na 436,2 mln zł. W latach 2000-2004 miał przewidziany budżet na 96,2 mln zł (prace b+r - 38,5 mln zł, z czego z budżetu KBN - 28,9 mln zł, a wdrożenia - 57.7 mln zł ze środków własnych wykonawców i zewnętrznych inwestorów). W latach 2004 - 2008 oceniono koszt programu na 340 mln zł, z czego na prace naukowe i b+r - 70 mln zł, a na wdrożenia - 270 tys. zł - finansowane jak w I etapie).
Realizacja tego programu miała stworzyć dla Polski możliwość uczestniczenia w tworzącym się rynku niebieskiej optoelektroniki. NIK, pozytywnie oceniająca pracę bezpośrednich wykonawców, uznała jednak, że nie wszystkie zadania badawcze wykonano, dopuszczono do opóźnień w realizacji programu oraz nierzetelnie rozliczono jego koszty. Np. ITME nie opracował technologii fotorezystora solar blind o zadawalających parametrach technicznych, a Lubuskie Zakłady Aparatów Elektrycznych LUMEL w Zielonej Górze wdrożyły jedynie analizator medyczny dla stomatologii. Instytut Wysokich Ciśnień PAN (koordynator programu) w pierwotnym terminie nie zrealizował w pełni 9 z 35 zadań badawczych, a zadania wdrożeniowe też były wykonywane z opóźnieniem. Do końca 2003 r. nakłady związane z wykorzystaniem wyników badań (wdrożenia) zrealizowano w 47% (8,1 mln zł).

Bez pośpiechu

W podsumowaniu wyników kontroli NIK wskazuje, iż głównymi przyczynami negatywnych ocen było nierzetelne planowanie poszczególnych etapów działalności badawczej i związanych z tym kosztów oraz nierzetelne rozliczanie ponoszonych wydatków. Być może jednak pierwotną przyczyną wielu nieprawidłowości w ocenie Izby są opóźnienia w rozpoczęciu realizacji programów oraz przekazywanie środków publicznych z kilkuletnim opóźnieniem, bądź pod koniec roku budżetowego. Np. program "Kwaśny papier" przewidziany do realizacji na lata 2000 - 2008 został ustanowiony przez Radę Ministrów 17.11.99. Konkurs ofert na realizację badań w tym programie rozstrzygnięto jednak po ponad 3 latach! Zespól Nauk Humanistycznych KBN decyzje w tej sprawie podjął dopiero 8.01.03.
Z kolei program "Rozwój niebieskiej optoelektroniki" RM ustanowiła 26.11.98. Umowę o rozpoczęciu prac badawczych zawarto 19.05.00, tj. po 1,5 roku od ustanowienia programu. Tyle samo czekali realizatorzy programu "Gospodarka odpadami promieniotwórczymi", nieco dłużej ( 2 lata) - wykonawcy programu technologii dla systemu obrony przeciwlotniczej.

Wolne pieniądze

W opublikowanych wynikach kontroli NIK podaje, iż "wielkość środków przekazywana w poszczególnych latach /na programy/ zależna była od bieżących możliwości budżetu". Stawia to uchwały rządu i ministerstwa odpowiedzialne za realizacje rządowych programów w dwuznacznej sytuacji. Bo skoro zamawia się określone prace w określonym terminie to umowa obowiązuje obie strony. Tymczasem: 15.02 02. minister kultury występuje do ministra nauki - przewodniczącego KBN z wnioskiem o ustanowienie programu "Kwaśny papier" i otrzymuje na wejściu o 35% mniej środków niż wnioskował i co zaaprobowała rada ministrów. W stosunku zaś do kosztów prac badawczych z tego programu jest to o ponad 52% mniej! W dodatku pieniądze te przyznano po upływie 40 miesięcy! Od takich problemów nie byli też wolni realizatorzy programu niebieskiej optoelektroniki - otrzymali pieniądze dopiero po dwóch latach od daty jego ustanowienia przez rząd (26.11.98.).

Jakie warunki, takie efekty

Finansowanie z opóźnieniem oraz w obniżonej wysokości kontrolowanych programów powodowało wiadome skutki; zmiany harmonogramów, ograniczenie zakresu prac badawczych i wzrost kosztów programu. Jednakże wszelkie zmiany w programach rządowych dotyczące także celów, harmonogramów i wysokości środków z budżetu państwa były zastrzeżone do decyzji RM. Mimo to, KBN wprowadził zmiany w dwóch programach, dotyczące harmonogramu realizacji wysokości kosztów w części badawczej. W programie "Gospodarka odpadami promieniotwórczymi" urwał atomistom 18,6% z przyznanej przez rząd kwoty na część badawczą, a finansowanie na 1997 r. obniżył o 37,2%. Konsekwencją tego były opóźnienia w realizacji programu.
Z kolei w programie "Kwaśny papier" (ustanowiony w 1999 r.) zespół KBN określił w 2003 r., że prace badawcze i b+r objęte tym programem będą realizowane jako trzyletni projekt zamawiany na kwotę 1,5 mln zł, zamiast 5,1 mln zł (przyznaną przez RM). Po 40 miesiącach realizatorzy otrzymali wreszcie pieniądze, acz o 70% mniej, niż im to przyznał rząd.

Problem odpowiedzialności

Nadzor nad realizacją kontrolowanych programów dotyczył byłego KBN, MNiI oraz MON. Polegał na rozpatrywaniu raportów i sprawozdań z realizacji zadań oraz podejmowaniu decyzji zapewniających prawidłowe wykorzystanie środków przyznanych i przekazanych na realizację zadań. NIK stwierdziła, że organy te jednak nieskutecznie nadzorowały realizacje tych programów i są odpowiedzialne za dopuszczenie do nieprawidłowości w postaci nierzetelnego planowania poszczególnych etapów badań i kosztów z nimi związanych, czy nierzetelnego rozliczania ponoszonych wydatków. NIK uważa także, że organy te są odpowiedzialne za opóźnienia w realizacji programów i przekazywanie środków publicznych z opóźnieniem kilkuletnim, bądź pod koniec roku budżetowego. Odpowiedzialność ponoszą także za niepełne zaangażowanie środków budżetowych będących w ich dyspozycji a przeznaczonych na te programy oraz nierzetelne określanie we wnioskach o ustanowienie programów planów prac badawczych i kosztów ich wykonania oraz nierzetelne rozliczanie tych kosztów. Największy bałagan pod względem rozliczania programów był w MON. Ustalono, iż MON nie dysponowało ewidencją księgową poniesionych wydatków i tylko szacunkowo oceniało koszty planowanych zadań. Nie wymagano również od wykonawców kosztorysów powykonawczych i nie weryfikowano rzeczywiście poniesionych kosztów.

Tak miało być

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK do MNiSW, wiceminister K. Kurzydłowski napisał: "Jako dyskusyjny traktuję wniosek dotyczący zamieszczania w raportach końcowych analiz ekonomicznych efektów końcowych realizacji programów. Należy zaznaczyć bowiem, że z przyczyn obiektywnych występuje przesunięcie czasowe pomiędzy terminem obowiązkowego złożenia raportu a uzyskaniem pełni efektów realizacji programu. Z badaniami naukowymi jest także na stale związany element ryzyka oraz niepewności uzyskania zakładanych rezultatów. Analizy ekonomiczne nie uwzględniałyby także zysków z tytułu pośrednich efektów realizacji programów, takich jak np. zwiększenie wiedzy o faktach i zjawiskach, zdobycie międzynarodowego prestiżu przez polskie zespoły badawcze, czy przyczynienie się do rozwoju Europejskiego Obszaru Badawczego (ERA). Obecnie, bieżąca analiza ekonomiczna efektów końcowych jest wykonywana w odniesieniu do projektów celowych /.../ W trakcie planowanej nowelizacji przepisów dotyczących finansowania badań naukowych będzie rozważona kwestia objęcia analogicznym obowiązkiem także prac badawczych wykonywanych w ramach programów wieloletnich". A zatem wszystko jest dobrze. Programy rządowe służyć mają - w opinii kierownictwa resortu - poszerzeniu wiedzy o otaczającym świecie (co brzmi zagadkowo w ustach technokraty akcentującego priorytet nauk stosowanych, zgodnie z polityką rządu). Od efektów gospodarczych są projekty celowe. Ciekawe jednak, dlaczego w uzasadnieniu tychże projektów rządowych ich realizatorzy tak mocno akcentowali korzyści gospodarcze? Nie prościej powiedzieć, że to projekty głównie badawcze, służące zaspokojeniu ciekawości badawczej naukowców? I dlaczego to te naprawdę duże pieniądze podatników wydawane były lekką ręką, natomiast uwaga urzędników ministerstwa skupiała się jedynie na prześwietlaniu projektów o małych budżetach?

Andrzej Bojarski

Odsłony: 2356

Nowe wydanie

Nasze drogie programy