Nasze drogie programy
W styczniu tego roku NIK przedstawiÅ‚a wyniki kontroli dotyczÄ…cej realizacji programów badawczych finansowanych ze Å›rodków publicznych. Wyniki nie sÄ… optymistyczne.
Z 8 ustalanych w latach 1994 - 2005 programów rzÄ…dowych, na które wydatkowano z budżetu paÅ„stwa 364,7 mln zÅ‚, NIK skontrolowaÅ‚a 6. Dwa programy ("Doskonalenie systemów innowacyjnoÅ›ci w produkcji i eksploatacji w latach 2004 - 2008" oraz "ÅšmigÅ‚owiec wielozadaniowy S-IW Huzar") z uwagi na maÅ‚e zaawansowanie lub zaniechanie kontrolowane nie byÅ‚y.
NajwiÄ™ksze zastrzeżenia (z ocenÄ… negatywnÄ…) Izby uzyskaÅ‚y dwa programy: "Nowoczesne technologie dla potrzeb rozwoju systemu obrony przeciwlotniczej wojsk i obiektów" (ustanowiony w 1994 r. i zrealizowany kosztem ponad 200 mln zÅ‚ oraz "KwaÅ›ny papier" (planowane koszty - 81,3 mln zÅ‚). Pierwszy z nich, obejmujÄ…cy opracowanie i wdrożenie do produkcji oraz dostawÄ™ dla siÅ‚ zbrojnych przenoÅ›nego, przeciwlotniczego zestawu rakietowego GROM i artyleryjskiego LOARA oraz uruchomienie prac wdrożeniowych nad przygotowaniem produkcji seryjnej (w tym amunicji) zostaÅ‚ oceniony pozytywnie tylko w części zestawu GROM (wprowadzonego do siÅ‚ zbrojnych w 2001 r.) co nie znaczy, że bez perturbacji - okres realizacji tej części programu wydÅ‚użono o 5 lat, choć miaÅ‚ trwać 3 lata! OczywiÅ›cie w Å›lad za wydÅ‚użeniem realizacji, wzrastaÅ‚y koszty - aż ponad trzykrotnie! Takie samo opóźnienie miaÅ‚a druga część programu - LOARA - wdrożenia (opracowanie - RADWAR S.A.) dokonano po 10 latach i za dwa razy wiÄ™ksze pieniÄ…dze niż planowano (nb. w ocenie NIK budowa zestawu LOARA byÅ‚a niepotrzebna i niegospodarna).
Celem programu "KwaÅ›ny papier" ustanowionego w 1999 r. na lata 2000 - 2008 byÅ‚o opracowanie technologii odkwaszania papieru i wykorzystania tej technologii do ratowania zagrożonych zbiorów zgromadzonych w polskich bibliotekach, archiwach i muzeach. Program realizuje Biblioteka Narodowa w Warszawie oraz 9 innych jednostek, w tym dwie - badawcze. Do czasu zakoÅ„czenia kontroli na realizacjÄ™ programu wydano zaledwie 25% kwoty zaplanowanej do koÅ„ca 2005 r., a w ramach części badawczej programu (realizowanej od kwietnia 2003 r.) wykorzystano tylko 29%. Wykonano tylko 3 spoÅ›ród 38 zadaÅ„(ok. 8%), a opóźnienia w realizacji zadaÅ„ wynosiÅ‚y od roku do 5,5 lat. Dziewięć zadaÅ„ w ogóle nie rozpoczÄ™to. Zachowanie dotychczasowego tempa prac skutkowaÅ‚oby wielokrotnym przekroczeniem zakÅ‚adanego na 20 lat okresu odkwaszenia zbiorów - może byÅ‚aby to praca na wieki?
Niby dobrze, ale nie do końca
Najmniej uwag Izba miaÅ‚a do programów prowadzonych przez CIOP ("Dostosowywanie warunków pracy w Polsce do standardów UE", a także "BezpieczeÅ„stwo i ochrona zdrowia czÅ‚owieka w Å›rodowisku pracy") oraz atomistów (IEA, IChTJ, AGH, PIG) - programu ustanowionego w 1996 r., a dotyczÄ…cego gospodarki odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jÄ…drowym.
Uwagi natomiast pojawiÅ‚y siÄ™ przy najwiÄ™kszym jak dotÄ…d programie rzÄ…dowym - "Rozwój niebieskiej optoelektroniki. Stworzenie technologicznych i produkcyjnych podstaw nowej gałęzi przemysÅ‚u - niebieskiej optoelektroniki". Jego celem byÅ‚o opracowanie konstrukcji i technologii oraz uruchomienie produkcji detektorów UV oraz źródeÅ‚ Å›wiatÅ‚a spójnego w zakresie UV i niebieskim (diody laserowe) oraz ich wykorzystanie do produkcji analizatorów medycznych dla stomatologii, projektora laserowego i systemu monitoringu zanieczyszczeÅ„. Program w części badawczej przewidziany byÅ‚ do realizacji w dwóch etapach, a jego koszt oceniono na 436,2 mln zÅ‚. W latach 2000-2004 miaÅ‚ przewidziany budżet na 96,2 mln zÅ‚ (prace b+r - 38,5 mln zÅ‚, z czego z budżetu KBN - 28,9 mln zÅ‚, a wdrożenia - 57.7 mln zÅ‚ ze Å›rodków wÅ‚asnych wykonawców i zewnÄ™trznych inwestorów). W latach 2004 - 2008 oceniono koszt programu na 340 mln zÅ‚, z czego na prace naukowe i b+r - 70 mln zÅ‚, a na wdrożenia - 270 tys. zÅ‚ - finansowane jak w I etapie).
Realizacja tego programu miaÅ‚a stworzyć dla Polski możliwość uczestniczenia w tworzÄ…cym siÄ™ rynku niebieskiej optoelektroniki. NIK, pozytywnie oceniajÄ…ca pracÄ™ bezpoÅ›rednich wykonawców, uznaÅ‚a jednak, że nie wszystkie zadania badawcze wykonano, dopuszczono do opóźnieÅ„ w realizacji programu oraz nierzetelnie rozliczono jego koszty. Np. ITME nie opracowaÅ‚ technologii fotorezystora solar blind o zadawalajÄ…cych parametrach technicznych, a Lubuskie ZakÅ‚ady Aparatów Elektrycznych LUMEL w Zielonej Górze wdrożyÅ‚y jedynie analizator medyczny dla stomatologii. Instytut Wysokich CiÅ›nieÅ„ PAN (koordynator programu) w pierwotnym terminie nie zrealizowaÅ‚ w peÅ‚ni 9 z 35 zadaÅ„ badawczych, a zadania wdrożeniowe też byÅ‚y wykonywane z opóźnieniem. Do koÅ„ca 2003 r. nakÅ‚ady zwiÄ…zane z wykorzystaniem wyników badaÅ„ (wdrożenia) zrealizowano w 47% (8,1 mln zÅ‚).
Bez pośpiechu
W podsumowaniu wyników kontroli NIK wskazuje, iż gÅ‚ównymi przyczynami negatywnych ocen byÅ‚o nierzetelne planowanie poszczególnych etapów dziaÅ‚alnoÅ›ci badawczej i zwiÄ…zanych z tym kosztów oraz nierzetelne rozliczanie ponoszonych wydatków. Być może jednak pierwotnÄ… przyczynÄ… wielu nieprawidÅ‚owoÅ›ci w ocenie Izby sÄ… opóźnienia w rozpoczÄ™ciu realizacji programów oraz przekazywanie Å›rodków publicznych z kilkuletnim opóźnieniem, bÄ…dź pod koniec roku budżetowego. Np. program "KwaÅ›ny papier" przewidziany do realizacji na lata 2000 - 2008 zostaÅ‚ ustanowiony przez RadÄ™ Ministrów 17.11.99. Konkurs ofert na realizacjÄ™ badaÅ„ w tym programie rozstrzygniÄ™to jednak po ponad 3 latach! Zespól Nauk Humanistycznych KBN decyzje w tej sprawie podjÄ…Å‚ dopiero 8.01.03.
Z kolei program "Rozwój niebieskiej optoelektroniki" RM ustanowiÅ‚a 26.11.98. UmowÄ™ o rozpoczÄ™ciu prac badawczych zawarto 19.05.00, tj. po 1,5 roku od ustanowienia programu. Tyle samo czekali realizatorzy programu "Gospodarka odpadami promieniotwórczymi", nieco dÅ‚użej ( 2 lata) - wykonawcy programu technologii dla systemu obrony przeciwlotniczej.
Wolne pieniÄ…dze
W opublikowanych wynikach kontroli NIK podaje, iż "wielkość Å›rodków przekazywana w poszczególnych latach /na programy/ zależna byÅ‚a od bieżących możliwoÅ›ci budżetu". Stawia to uchwaÅ‚y rzÄ…du i ministerstwa odpowiedzialne za realizacje rzÄ…dowych programów w dwuznacznej sytuacji. Bo skoro zamawia siÄ™ okreÅ›lone prace w okreÅ›lonym terminie to umowa obowiÄ…zuje obie strony. Tymczasem: 15.02 02. minister kultury wystÄ™puje do ministra nauki - przewodniczÄ…cego KBN z wnioskiem o ustanowienie programu "KwaÅ›ny papier" i otrzymuje na wejÅ›ciu o 35% mniej Å›rodków niż wnioskowaÅ‚ i co zaaprobowaÅ‚a rada ministrów. W stosunku zaÅ› do kosztów prac badawczych z tego programu jest to o ponad 52% mniej! W dodatku pieniÄ…dze te przyznano po upÅ‚ywie 40 miesiÄ™cy! Od takich problemów nie byli też wolni realizatorzy programu niebieskiej optoelektroniki - otrzymali pieniÄ…dze dopiero po dwóch latach od daty jego ustanowienia przez rzÄ…d (26.11.98.).
Jakie warunki, takie efekty
Finansowanie z opóźnieniem oraz w obniżonej wysokoÅ›ci kontrolowanych programów powodowaÅ‚o wiadome skutki; zmiany harmonogramów, ograniczenie zakresu prac badawczych i wzrost kosztów programu. Jednakże wszelkie zmiany w programach rzÄ…dowych dotyczÄ…ce także celów, harmonogramów i wysokoÅ›ci Å›rodków z budżetu paÅ„stwa byÅ‚y zastrzeżone do decyzji RM. Mimo to, KBN wprowadziÅ‚ zmiany w dwóch programach, dotyczÄ…ce harmonogramu realizacji wysokoÅ›ci kosztów w części badawczej. W programie "Gospodarka odpadami promieniotwórczymi" urwaÅ‚ atomistom 18,6% z przyznanej przez rzÄ…d kwoty na część badawczÄ…, a finansowanie na 1997 r. obniżyÅ‚ o 37,2%. KonsekwencjÄ… tego byÅ‚y opóźnienia w realizacji programu.
Z kolei w programie "KwaÅ›ny papier" (ustanowiony w 1999 r.) zespóÅ‚ KBN okreÅ›liÅ‚ w 2003 r., że prace badawcze i b+r objÄ™te tym programem bÄ™dÄ… realizowane jako trzyletni projekt zamawiany na kwotÄ™ 1,5 mln zÅ‚, zamiast 5,1 mln zÅ‚ (przyznanÄ… przez RM). Po 40 miesiÄ…cach realizatorzy otrzymali wreszcie pieniÄ…dze, acz o 70% mniej, niż im to przyznaÅ‚ rzÄ…d.
Problem odpowiedzialności
Nadzor nad realizacjÄ… kontrolowanych programów dotyczyÅ‚ byÅ‚ego KBN, MNiI oraz MON. PolegaÅ‚ na rozpatrywaniu raportów i sprawozdaÅ„ z realizacji zadaÅ„ oraz podejmowaniu decyzji zapewniajÄ…cych prawidÅ‚owe wykorzystanie Å›rodków przyznanych i przekazanych na realizacjÄ™ zadaÅ„. NIK stwierdziÅ‚a, że organy te jednak nieskutecznie nadzorowaÅ‚y realizacje tych programów i sÄ… odpowiedzialne za dopuszczenie do nieprawidÅ‚owoÅ›ci w postaci nierzetelnego planowania poszczególnych etapów badaÅ„ i kosztów z nimi zwiÄ…zanych, czy nierzetelnego rozliczania ponoszonych wydatków. NIK uważa także, że organy te sÄ… odpowiedzialne za opóźnienia w realizacji programów i przekazywanie Å›rodków publicznych z opóźnieniem kilkuletnim, bÄ…dź pod koniec roku budżetowego. Odpowiedzialność ponoszÄ… także za niepeÅ‚ne zaangażowanie Å›rodków budżetowych bÄ™dÄ…cych w ich dyspozycji a przeznaczonych na te programy oraz nierzetelne okreÅ›lanie we wnioskach o ustanowienie programów planów prac badawczych i kosztów ich wykonania oraz nierzetelne rozliczanie tych kosztów. NajwiÄ™kszy baÅ‚agan pod wzglÄ™dem rozliczania programów byÅ‚ w MON. Ustalono, iż MON nie dysponowaÅ‚o ewidencjÄ… ksiÄ™gowÄ… poniesionych wydatków i tylko szacunkowo oceniaÅ‚o koszty planowanych zadaÅ„. Nie wymagano również od wykonawców kosztorysów powykonawczych i nie weryfikowano rzeczywiÅ›cie poniesionych kosztów.
Tak miało być
W odpowiedzi na wystÄ…pienie pokontrolne NIK do MNiSW, wiceminister K. KurzydÅ‚owski napisaÅ‚: "Jako dyskusyjny traktujÄ™ wniosek dotyczÄ…cy zamieszczania w raportach koÅ„cowych analiz ekonomicznych efektów koÅ„cowych realizacji programów. Należy zaznaczyć bowiem, że z przyczyn obiektywnych wystÄ™puje przesuniÄ™cie czasowe pomiÄ™dzy terminem obowiÄ…zkowego zÅ‚ożenia raportu a uzyskaniem peÅ‚ni efektów realizacji programu. Z badaniami naukowymi jest także na stale zwiÄ…zany element ryzyka oraz niepewnoÅ›ci uzyskania zakÅ‚adanych rezultatów. Analizy ekonomiczne nie uwzglÄ™dniaÅ‚yby także zysków z tytuÅ‚u poÅ›rednich efektów realizacji programów, takich jak np. zwiÄ™kszenie wiedzy o faktach i zjawiskach, zdobycie miÄ™dzynarodowego prestiżu przez polskie zespoÅ‚y badawcze, czy przyczynienie siÄ™ do rozwoju Europejskiego Obszaru Badawczego (ERA). Obecnie, bieżąca analiza ekonomiczna efektów koÅ„cowych jest wykonywana w odniesieniu do projektów celowych /.../ W trakcie planowanej nowelizacji przepisów dotyczÄ…cych finansowania badaÅ„ naukowych bÄ™dzie rozważona kwestia objÄ™cia analogicznym obowiÄ…zkiem także prac badawczych wykonywanych w ramach programów wieloletnich". A zatem wszystko jest dobrze. Programy rzÄ…dowe sÅ‚użyć majÄ… - w opinii kierownictwa resortu - poszerzeniu wiedzy o otaczajÄ…cym Å›wiecie (co brzmi zagadkowo w ustach technokraty akcentujÄ…cego priorytet nauk stosowanych, zgodnie z politykÄ… rzÄ…du). Od efektów gospodarczych sÄ… projekty celowe. Ciekawe jednak, dlaczego w uzasadnieniu tychże projektów rzÄ…dowych ich realizatorzy tak mocno akcentowali korzyÅ›ci gospodarcze? Nie proÅ›ciej powiedzieć, że to projekty gÅ‚ównie badawcze, sÅ‚użące zaspokojeniu ciekawoÅ›ci badawczej naukowców? I dlaczego to te naprawdÄ™ duże pieniÄ…dze podatników wydawane byÅ‚y lekkÄ… rÄ™kÄ…, natomiast uwaga urzÄ™dników ministerstwa skupiaÅ‚a siÄ™ jedynie na przeÅ›wietlaniu projektów o maÅ‚ych budżetach?
Andrzej Bojarski