Pożytki z 1%

Utworzono: środa, 09 listopad 2011 Krystyna Hanyga

W pierwszych miesiącach roku, kiedy zbliżał się termin rozliczeń podatkowych i organizacje zainteresowane pieniędzmi z odpisu 1% rozwinęły wielką kampanię reklamową. Ożywiła się też dyskusja, czy wprowadzenie statusu organizacji pożytku publicznego i mechanizmu alokacji części podatku przyniosły oczekiwane skutki społeczne, czy nie ma w tym zbyt wielu nieprawidłowości.

Na dobrą sprawę, brakuje gruntownych badań tego sektora, oceny są formułowane na podstawie wskaźników ilościowych. W ub. roku przeprowadzone zostało pierwsze w Polsce badanie wpływu statusu OPP na działalność organizacji pozarządowych w Polsce (zlecenie Forum Darczyńców, reprezentatywna próba 400 OPP). Potwierdziło się, że status OPP jest traktowany instrumentalnie, daje korzyści materialne i także wizerunkowe, ale trzeba w to zainwestować. Prawie 2/3 badanych organizacji akceptuje wskazywanie konkretnej osoby, na którą przeznacza się 1%. Ludzie wolą personifikować cel, wpłaty są wtedy większe. Rzeczywiście, dzięki dopływowi pieniędzy, organizacje mogły zwiększyć zakres działania, przy czym dynamika przychodów była znacznie wyższa u tych, które wcześniej uzyskiwały wysokie wpływy. Duże i bogate są bogatsze, mniejsze tracą, co grozi im marginalizacją, mimo iż lokalnie mogą odgrywać istotną rolę. Zdaje się, że niekiedy pożytek publiczny ustępuje pod naciskiem mechanizmów rynkowych. Pora na zmiany?

Hausner_Jerzy

Z prof. Jerzym Hausnerem, inicjatorem i współtwórcą ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2003 roku, rozmawia Krystyna Hanyga.

- Panie Profesorze, czy jest Pan zadowolony z funkcjonowania tej ustawy? Czy praktyka nie odbiega od zamierzeń i celów?

- Argumentem wskazującym, że jest to dobra ustawa, było to, że została znowelizowana dopiero po kilkuletnim okresie funkcjonowania. Jest to rzecz rzadka jak na polskie ustawodawstwo, ponieważ ustawy są na ogół pospiesznie nowelizowane, co świadczy o ich niezbyt solidnym przygotowaniu. Ta była przemyślaną legislacją, dosyć długo i starannie przygotowywaną, a nowelizacja jest zawsze potrzebna, bo autorzy muszą swoje zamierzenia skonfrontować z praktyką.

Jako drugie kryterium oceny można przyjąć to, czy ustawa jako systemowe rozwiązanie prawne poprawiła warunki działania organizacji pozarządowych w Polsce. Jestem głęboko przekonany, że tak. Inna kwestia, że nie sprawdziły się wszystkie zapisy ustawy, dlatego była potrzebna taka uzupełniająca, po części korygująca nowelizacja. Nie było to jakieś zasadnicze odrzucenie jej idei czy nawet konstrukcji.

W ustawie było zawarte pewne rozwiązanie dotyczące współpracy organizacji pozarządowych z samorządem, z władzą publiczną. Ta współpraca nie nabrała oczekiwanego kształtu, ale, moim zdaniem, jest to proces dochodzenia do partnerstwa, proces operacjonalizacji, upraktycznienia konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa. Niektóre samorządy rzeczywiście traktują organizacje pozarządowe jako partnera, inne poszły w nienajlepszym kierunku i przyjęły postawę instrumentalnego traktowania organizacji jako swoich klientów, a nie samodzielne podmioty. Niektóre pozorują współpracę, sprowadzając ją do dostarczania minimum informacji. Tak więc sytuacja w kraju jest bardzo różna, ale ten proces jednak dokonuje się.

Sumując, mogę powiedzieć, pomysł tej legislacji obronił się, co nie znaczy, że obroniły się wszystkie przepisy i rozwiązania. Nie wypowiadam się generalnie na temat funkcjonowania organizacji pozarządowych, bo to jest zupełnie inna sprawa.

- Ta ustawa miała przynieść aktywizację społeczną obywateli. Tymczasem mechanizm 1%, choć bardzo ważny dla organizacji pozarządowych, wyzwolił równocześnie inne mechanizmy i postawy, które na pewno nie były jej celem. Pojawiły się patologie, które psują wizerunek trzeciego sektora. To prawda, wzrasta liczba wpłat z odpisu 1% podatku dochodowego, ale nie w wyniku przemyślanych decyzji, a raczej pod wpływem marketingu, reklamy, odwoływania się do litości. Mocno dyskusyjny jest także sposób dysponowania tymi środkami.

- Możliwość odpisu 1% podatku od dochodów osobistych jest częścią większej konstrukcji, to nie jest samoistny mechanizm. Początkowo mało obywateli korzystało z tego rozwiązania, teraz ich liczba zwiększa się z roku na rok. Po drugie, organizacje pozarządowe mają coraz większe finansowanie. Nie jest ono wielkie, jednak dzięki temu mechanizmowi do organizacji pozarządowych dociera kilkaset milionów złotych. Natomiast nie podoba mi się w tym mechanizmie przede wszystkim indywidualizacja, sytuacja, w której to, co miało być działaniem obywatelskim, z przeznaczeniem dla kogoś anonimowego, na pewien cel społeczny, na organizację, stało się w jakiejś części darowizną dla konkretnej osoby.

- Organizacje pożytku publicznego w większości akceptują możliwość indywidualizacji, a nawet ją popierają. To przysparza pieniędzy.

- Powstały organizacje, które są fikcją, służą do transferu pieniędzy, są swego rodzaju kasą transferową. To łamanie idei ustawy i nie powinno być dopuszczone. Ten problem jest coraz poważniejszy, ale również nie podoba mi się, że obywatele często dysponują tym 1% w sposób mechaniczny, ich decyzje są przypadkowe, wynikają z jakichś podsuniętych informacji, są podporządkowane marketingowi. Np. jedna z organizacji rozprowadzała wzory oświadczenia podatkowego z wpisanym swoim numerem konta i zebrała najwięcej pieniędzy. To jest konsekwencja tego, że pewne rozwiązania i mechanizmy tej ustawy nie zostały właściwie zastosowane. Od razu też powiem, że moje wyobrażenia o liczbie organizacji pożytku publicznego całkowicie rozeszły się z tym, co jest. Myślałem, że będzie kilkaset takich organizacji, że będą to duże organizacje, z tradycją i pewnym dorobkiem. Okazało się, że jest ich kilka tysięcy.

- To miała być elita… Zbyt łatwo przyznaje się ten status, zaniżone zostały kryteria.

- Mam wrażenie, że polityka władz sądowych w tej sprawie szła po linii najmniejszego oporu. Każdy, kto przyniósł papiery, otrzymywał rejestrację, system sądowniczy potraktował to całkowicie formalnie, nie wgłębiając się w stronę merytoryczną. Przyznanie statusu organizacji pożytku publicznego okazało się po prostu rejestracją. W związku z tym powstało wiele organizacji, które nie są w stanie wypełnić wynikających ze statusu obowiązków, a powstały po to, żeby sięgnąć po ten 1%. Widać już nawet, że te, które nie odnoszą sukcesów w zdobywaniu pieniędzy, często rezygnują ze statusu OPP, bo daje on prawa, ale właśnie nakłada też obowiązki. Uważam, że ich egzekwowanie i sprawdzanie, czy dana organizacja jest w stanie wywiązać się z nich, nie do końca zostało dopełnione. To też jest punkt do weryfikacji.


- Budzi sprzeciw fakt,, że niektóre organizacje pożytku publicznego niemałe pieniądze, pozyskane z tego 1%, przeznaczają na wielkie kampanie reklamowe, billboardy, plakaty, ulotki, reklamy w mediach. Za niezdrową sytuację można również uznać powstanie całego biznesu do obsługi beneficjentów 1%, żerującego na hojnie obdarzanych.

- To znaczy, że pewna część organizacji istnieje właśnie ze względu na ten mechanizm 1% i że przeznaczają znaczną część swoich dochodów na pozyskiwanie tych pieniędzy. Służy to ich istnieniu a nie realizacji celów statutowych. To jest powód dla ustawodawcy, by wprowadzić ograniczenia limitowe, ile można przeznaczyć na marketing, i jednocześnie zażądać rzeczywistej sprawozdawczości. W ostatnim okresie skreślono z rejestru trochę organizacji pożytku publicznego, które nie dostarczyły w odpowiednim czasie swoich sprawozdań. Te sprawozdania powinny być zresztą rozpatrywane nie tylko w kategoriach czysto formalnych, ale także poddane pewnej weryfikacji, choćby nawet selektywnej, aby nie tworzyć do tego nowej armii urzędników.

Moim zdaniem, sektor organizacji pozarządowych nie wytworzył pewnych zasad wewnętrznych, opartych nie na ustawach, tylko swego rodzaju samorządności i samoregulacji. W ustawie jest zapisana Rada Działalności Pożytku Publicznego, która w 1/3 składa się z przedstawicieli tych organizacji. Można ich uznać za reprezentację środowiska i na tych osobach powinien ciążyć obowiązek rozpoczęcia wewnętrznej uczciwej debaty o negatywnych, patologicznych działaniach, które mogą podważać wiarygodność OPP. Oprócz korygowania legislacji i praktyki wynikającej z ustawy, bardzo potrzebny jest ten obszar krytycznej refleksji, samokontroli, samoregulacji mających charakter bardziej etyczny i społeczny niż formalny i urzędniczy.

Chciałem także zwrócić uwagę, że jedną z takich patologii jest to, że media, także komercyjne mają własne organizacje działalności pożytku publicznego i wykorzystują swoją przewagę marketingową i reklamową do autopromocji. Nie mam nic przeciwko tym fundacjom, ale jest tu nierówność szans, jeśli istnieje Fundacja Polsatu czy TVN, korzystające w istocie rzeczy z quasi reklamy społecznej.


- Trzeba zmienić system finansowania działalności pożytku publicznego?

- Organizacje pozarządowe w zbyt dużym stopniu bazują na środkach publicznych, a w związku z tym uzależniają się od władzy publicznej. Powinny mieć możliwość pozyskiwania środków własnych. Rozwiązaniem, które parę lat temu zaproponowałem, jest ustawa o przedsiębiorczości społecznej. Dawałaby ona także organizacjom pozarządowym dodatkowe możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w celach społecznych, w formie przedsiębiorstwa społecznego, usamodzielniała je, upodmiotowiała. Niepokoi mnie również, że te organizacje w swoich działaniach są szalenie zorientowane na środki unijne, a przecież będzie ich z czasem mniej, a za jakiś czas może w ogóle nie będzie. Czy to oznacza, że zaniknie ta forma aktywności obywatelskiej? Organizacje nie profilują się, nie budują swego środowiska, misji, zdolności do działania, one po prostu krążą między różnymi źródłami środków publicznych, a to powoduje, że nie wypełniają swoich statutowych funkcji. Te wszystkie problemy sprawiają, że trzeci sektor nie rozwija się z taką dynamiką, jak chcielibyśmy, i w taki sposób, który służy budowie społeczeństwa obywatelskiego, kapitału społecznego i rozwojowi.

System finansowania publicznego musi być możliwie prosty, przejrzysty, sprawny. Pamiętajmy jednak, że rozwój organizacji pozarządowych nie może wyłącznie opierać się na finansowaniu publicznym, ale również w jakiejś części na odpłatności, indywidualnej dobroczynności, własnej aktywności, działalności gospodarczej. W Polsce właśnie te inne mechanizmy nie rozwijają się, co powoduje, że to skrzywienie i patologie stają się mocniejsze. Skorygujmy to! – to zadanie dla ustawodawcy, ale także dla sektora i jego reprezentacji. Więc sumując, zbiorowe doświadczenie w funkcjonowaniu tego systemu powinno nas skłaniać do dokonania teraz pogłębionej refleksji i istotnych korekt. I uchwalenia ustawy o przedsiębiorczości społecznej.

- W środowisku organizacji pożytku publicznego i ich otoczeniu trwa dyskusja na temat anomalii w funkcjonowaniu sektora, a stanowiska są bardzo różne. Jedni uważają, że należy wzmóc kontrolę, nadzór, inni – przeciwnie, że te nieprawidłowości są skutkiem nadmiernej regulacji, która utrudnia działalność. Są również opinie, że należy zlikwidować status OPP i wtedy problemów nie będzie. Na skuteczną kontrolę społeczną trudno liczyć, obywatele są nie tylko mało aktywni, ale też pojęcie pożytku publicznego czy dobra wspólnego to dla wielu kategorie dość abstrakcyjne.

- Przed ustawą o działalności pożytku publicznego w Polsce istniały przepisy pozwalające na samoorganizację. Istniała ustawa o fundacjach, prawo o stowarzyszeniach i bardzo długo część środowiska uważała, że nie są potrzebne żadne nowe rozwiązania. W moim przekonaniu, problem polegał na tym, że w Polsce świat władzy publicznej i świat społeczeństwa obywatelskiego, organizacji pozarządowych jako organizacji obywatelskich były od siebie całkowicie odwrócone. Działalność była finansowana głównie ze środków zagranicznych i szczególny opór w stosunku do wprowadzenia nowego ustawodawstwa wyrażały silne organizacje, zbudowane za środki zagraniczne, które chciały utrwalić swoją monopolistyczną pozycję. W związku z tym chodziło nie tyle o stworzenie nowego typu organizacji pozarządowych, co pewnego statusu, o który mogą się ubiegać istniejące i nowe organizacje. Statusu, który pozwalał wchodzić w bardziej zaawansowaną współpracę z władzą publiczną, szczególnie samorządami terytorialnymi.

Idea była taka: jeden porządek to jest porządek samoorganizacji, drugi to uregulowane według pewnych zasad współdziałania samorządnych, samodzielnych organizacji pozarządowych z władzą publiczną. Uważam, że elementem tego powinien być status OPP. Tu nie widzę żadnego powodu rewidowania konstrukcji jako takiej, natomiast bardziej istotne elementy do rewizji są związane z praktyką.

Dzisiaj problemem nie jest tylko to, jak zapewnić organizacjom bieżące finansowanie, roczne czy krótsze, ale w jaki sposób mogą one budować swój żelazny kapitał, który wyposażyłby je w zdolność do prowadzenia działalności, aby były uniezależnione od koniunkturalnego finansowania projektowego. Organizacje potrzebują też bazy lokalowej. Myślę, że w małych i średnich miejscowościach gmina będzie zmierzać do tego, żeby istniały swego rodzaju domy inicjatyw obywatelskich, aktywności obywatelskiej, gdzie różne organizacje pozarządowe będą miały miejsce dla siebie, będą razem gospodarzyły, gdzie będzie prowadzona działalność kulturalna, edukacyjna czy inna.

Uważam, że dzisiaj dla rozwijania tego ruchu brakuje wielu narzędzi, np. możliwości pozyskiwania pożyczek i poręczeń. System bankowy nie jest tym zainteresowany, stąd potrzebne jest rozwijanie firm pośrednictwa finansowego, nie będących instytucjami rynkowymi, adresowanych do organizacji pozarządowych, by w przypadku realizacji większych projektów mogły one pożyczać pieniądze na wkład własny.

Widzę masę luk w naszym systemie, które powinny być usuwane przy wykorzystaniu pieniędzy unijnych. Najgorszym użytkiem jest wyznaczanie po prostu puli na organizacje pozarządowe, które startują w konkursach i dostają te pieniądze. To nie rozwiązuje problemu, tworzy natomiast sytuację, w której będą one coraz bardziej podporządkowane logice finansowania unijnego, nie zakorzenią się, nie zbudują zaplecza, ale staną się profesjonalnymi mechanizmami do wyciągania publicznych pieniędzy, nie zawsze dla dobra społecznego.


- Panie profesorze, dlaczego naukowcy nie zajmują się pogłębionymi badaniami jakości działania organizacji pozarządowych? Jeśli są, to raczej badania wyrywkowe, ilościowe, ogólne diagnozy…


- Jest Klon/Jawor, pomyślany jako infrastrukturalna organizacja, jest relatywnie silny ruch osób, które zajmują się tym analitycznie. Badania nie są rozwinięte z wielu powodów. Np. nie ma porządnej statystyki publicznej i badania tego sektora są kosztowne, bo trzeba to robić trochę chałupniczo. Organizacje pozarządowe to jest także i segment aktywności zawodowej - rosnący zresztą na całym świecie – w tej chwili udział zatrudnienia w tym sektorze wynosi w Polsce ponad 1%. Potrzebne jest stworzenie ośrodków, które byłyby w stanie prowadzić kompetentne, profesjonalne badania w tym zakresie. Uczelnie muszą zacząć doceniać, że w ogóle istnieje trzeci sektor, muszą pojawić się naukowcy wyspecjalizowani w tej problematyce. Gdyby porównać, jak wygląda zaplecze badawcze tego sektora w Niemczech czy w innych krajach, to my jesteśmy jeszcze na poziomie szkoły podstawowej, ale odrabiamy zaległości. Tutaj potrzebne byłoby rozsądne ukierunkowanie środków publicznych, mniej na różnego rodzaju rozproszone i drobne projekty, bardziej na systematyzację wiedzy w tym zakresie i tworzenie centrów wiedzy o sektorze pozarządowym.


- Dziękuję za rozmowę.

Odsłony: 2305
DMC Firewall is a Joomla Security extension!