Uzasadnienie do wyroku Trybunału

Zdanie odrębne sędzi TK Ewy Łętowskiej do wyroku TK z 14.12.09.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. K 55/07. Uważam, że:

Ustawa z dnia 5 kwietnia 2006 r. o finansowaniu Papieskiego Wydziału Teologicznego w Warszawie z budżetu państwa (Dz. U. Nr 94, poz. 648), ustawa z dnia 5 kwietnia 2006 r. o finansowaniu Papieskiego Wydziału Teologicznego we Wrocławiu z budżetu państwa (Dz. U. Nr 94, poz. 649) oraz ustawa z dnia 5 kwietnia 2006 r. o finansowaniu Wyższej Szkoły Filozoficzno-Pedagogicznej „Ignatianum" w Krakowie z budżetu państwa (Dz. U. Nr 94, poz. 650) są niezgodne z art. 25 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 Konstytucji.

Uzasadnienie

1. Finansowanie z budżetu państwa wyższych uczelni prowadzonych przez kościoły czy związki wyznaniowe uważam za dopuszczalne co do zasady. Jest to bowiem wyraz „przyjaznego rozdziału", jaki wyraża Konstytucja z 1997 r., określając model stosunków państwo - kościoły. Model ten jest przyjazny dla współdziałania między państwem i kościołami (związkami wyznaniowymi), w przeciwieństwie do Konstytucji z 1952 r., która w tym względzie hołdowała zasadzie „muru separacji". Jednakże art. 25 ust. 3 Konstytucji mówiący o „współdziałaniu dla dobra człowieka i dobra wspólnego" określa cel współpracy. I to tworzy pierwszą konstytucyjną granicę finansowania z budżetu państwa uczelni wyznaniowych. Chodzić bowiem musi o działanie szkół wyższych wyznaniowych, które mieści się w granicach tego współdziałania, a nie w granicach autonomii kościołów. Druga granica wynika z art. 25 ust. 1 Konstytucji, w którym mowa o równouprawnieniu kościołów. Wszystkim zatem kościołom, które prowadzą działalność edukacyjną (lub które zamierzają ją podjąć) odpowiadającą wskazanej wyżej przesłance, wynikającej z art. 25 ust. 3 Konstytucji, należy zapewnić „równy start" w konkursie do finansów publicznych na porównywalne cele. Na tle rozpatrywanej sprawy nie respektowano obu granic (a zarazem gwarancji), jakie Konstytucja przewiduje (tj. art. 25 ust. 1 i 3) dla tego, aby finansowanie wyższych uczelni z budżetu państwa było prawidłowe konstytucyjnie. 

2. Uzasadniając fakt nierespektowania granicy, jaką stwarza art. 25 ust. 3 Konstytucji, należy stwierdzić, co następuje: Działalność edukacyjna w zakresie szkolnictwa wyższego jest realizowana zarówno przez kościoły (związki wyznaniowe), które prowadzą własne uczelnie, jak i przez system państwowego szkolnictwa wyższego. Kulturotwórcza i edukacyjna funkcja wyższych uczelni wyznaniowych uzasadnia konstytucyjną dopuszczalność ich finansowania - pod warunkiem wszakże, że dotyczy to kształcenia w zakresach i kierunkach, w których misja kościołów i państwa są niejako równoległe. Taka równoległość nie zachodzi w sferze objętej autonomią kościołów. To wyklucza moim zdaniem spod pojęcia kształcenia (i finansowania tego kształcenia z budżetu) w zakresie „współdziałania dla dobra wspólnego" np. finansowanie kształcenia o profilu czysto religijnym, kształcenie duchownych (kapłanów) poszczególnych wyznań, a więc finansowanie seminariów duchownych.

3. Ponadto współdziałanie dla dobra wspólnego, aby mogło być uznane za działanie realizowane równolegle (wymiennie) z działaniem państwa realizującego zadania edukacyjne, musi zakładać powszechność oferty edukacyjnej. Dlatego poza sferą edukacyjnego działania ujętego jako „współdziałanie dla dobra wspólnego" (art. 25 ust. 3 Konstytucji) i - co za tym idzie - poza konstytucyjną dopuszczalnością finansowania ze środków budżetowych leży sytuacja, gdy szkoły wyższe prowadzone przez kościoły podmiotowo ograniczają swoją ofertę edukacyjną kryteriami konfesyjnymi (np. wymaganie wyznawania określonej religii, rekomendacji kapłana określonego kościoła). Ponieważ oferta edukacyjna państwa nie może zawierać tego rodzaju niekonstytucyjnych ograniczeń, wprowadzenie ich w szkołach wyznaniowych powoduje, że takie studia nie mogą być uznane za równoległą ofertę edukacyjną. Co za tym idzie - nie mogą być objęte finansowaniem ze środków publicznych. Oczywiście szkoły wyznaniowe mogą - na swój użytek - wprowadzać tego rodzaju ograniczenia, dotyczące przyjmowania na studia osób odpowiadających kryteriom konfesyjnym. Wtedy jednak sfera objęta takim ograniczeniem staje się sferą autonomiczną kościoła, w którą nie może ingerować władza świecka, a taką ingerencją jest także finansowanie tej działalności (ponieważ wiąże się to z koniecznością poddania się stosownej sprawozdawczości i kontroli prawidłowości wydatkowania środków zgodnie z celem - por. niżej pkt 5, 6 i 8).

4. Na marginesie należy zauważyć, że - co ujawniono w czasie rozprawy - istnienie nieprawidłowych praktyk (o czym mowa w statutach wydziałów), polegających na stosowaniu kryteriów konfesyjnych przy przyjmowaniu na studia teologiczne w ramach szkół państwowych, nie może być argumentem legitymizującym stosowanie takich kryteriów w zakresie publicznej oferty edukacyjnej (obojętne - czy w wyższych szkołach publicznych, czy wyższych szkołach wyznaniowych, jednak finansowanych ze środków publicznych).

5. Każdy wniosek o finansowanie wyznaniowych szkół wyższych musi przewidywać i gwarantować dochowanie przez szkołę wyższą nie tylko warunków utrzymania dostępności edukacji i jej przedmiotu w ramach art. 25 ust. 3 Konstytucji, lecz ponadto stwarzać możliwości kontrolne dla przejrzystości przepływów finansowych i ich wykorzystania. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku, od którego składam niniejsze zdanie odrębne, finansowanie z budżetu wyższych szkół wyznaniowych wiąże się nieuchronnie z poddaniem tych szkół kontroli w zakresie wydatkowania uzyskanych środków w sposób zgodny z celem przyznania dofinansowania.

6. W rozważanej sprawie kontrolowane ustawy w ogóle nie podejmują tych wyżej wskazanych kwestii (wymóg powszechności oferty edukacyjnej, system zabezpieczeń i gwarancji celowego wykorzystania uzyskanych środków). W szczególności nie można było ustalić (w drodze pytań do przedstawiciela Sejmu), czy badano statuty uczelni, których finansowanie jest przedmiotem kontroli konstytucyjności, z punktu widzenia zastrzeżenia wyłączności dostępu oferty edukacyjnej dla osób konkretnego wyznania. W tym względzie np. istnienie takiej zasady sugeruje treść art. 34 § 3 statutu Papieskiego Wydziału Teleologicznego w Warszawie, w którym wymaga się świadectwa proboszcza jako przesłanki przyjęcia na studia. Przedstawiciel Sejmu, w ustnym wystąpieniu w czasie rozprawy dał wyraz przekonaniu, że niedopuszczalne byłoby finansowanie ze środków budżetowych seminariów duchownych. W skład Papieskiego Wydziału Teologicznego w Warszawie takie seminaria wchodzą, a kontrolowana ustawa nie zastrzega, aby przyznane środki budżetowe finansowały inne kierunki, z wyłączeniem owych seminariów. Wszystkie ustawy zawierają natomiast klauzulę o wyłączeniu finansowania inwestycji budowlanych. Wskazać także należy, że statut Papieskiego Wydziału Teleologicznego w Warszawie wskazuje na istnienie (przynajmniej w odniesieniu do Sekcji św. Jana Chrzciciela - por. art. 5 § 2 statutu) wyraźnego nachylenia profilu kształcenia w kierunku przygotowania kadr kapłańskich.

7. Należy zauważyć, że wątpliwości co do dopuszczalności finansowania z budżetu państwa seminariów duchownych wyrażał także rząd (w związku z negatywnym stanowiskiem w kwestii realizacji wniosku o finansowanie Prawosławnego Seminarium Duchownego, w którym wypowiedziano się co do zasady przeciw finansowaniu także katolickich seminariów duchownych - druk sejmowy nr 283, V kadencja Sejmu; nie przeszkodziło to jednak decyzji o objęciu finansowaniem Papieskiego Wydziału Teologicznego w Warszawie).

8. Nie jest moim zdaniem wykluczone finansowanie ze środków publicznych wyższych szkół wyznaniowych, jeśli nawet mają w swej strukturze seminaria, jednak przyznane środki muszą być spożytkowane na finansowanie innych struktur i dzieł w ramach takiej uczelni. Jeżeli bowiem takie seminaria tworzą organizacyjny fragment szkoły finansowanej z budżetu, wówczas środki te nie mogą być przeznaczone na ich finansowanie, a stosowne zasady sprawozdawczo-księgowe powinny umożliwiać przejrzystość finansowania i kontrolę prawidłowości przeznaczenia środków. Tego wszystkiego brak w kontrolowanych ustawach.

9. Drugie ograniczenie dopuszczalności finansowania z budżetu państwa szkół wyższych prowadzonych przez kościoły lub związki wyznaniowe wynika z konieczności respektowania równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, tak aby wszystkie one były traktowane jednakowo (art. 25 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji). Myśl ta pojawia się w uzasadnieniu wyroku, jednakże wyprowadza się z niej tylko brak zakazu wystąpienia o uchwalenie innych ustaw przyznających finansowanie uczelniom niekatolickim (i uchwalenia takich ustaw), co ma świadczyć o konstytucyjności kontrolowanych ustaw. Nie kwestionując prawidłowości wniosku o dopuszczalności zgłaszania się przez inne szkoły konfesyjne o finansowanie, należy jednak zauważyć, że przedmiotem kontroli była nie konstytucyjność składania takich wniosków, lecz konstytucyjność przychylnego ich załatwienia przez wydanie ustawy. Środki prawne (ustawy) prowadzące do „podłączenia" wyznaniowych szkół wyższych do systemu finansowania właściwego dla szkół niekonfesyjnych powinny zapewniać równość postępowania z wnioskami. Tego bowiem wymaga równouprawnienie kościołów (art. 25 ust. 3 Konstytucji - jeśli chodzi o sytuację rozważaną z punktu widzenia „prowadzących" te szkoły) - i zasada równego traktowania przez władzę publiczną (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) - jeśli chodzi o traktowanie poszczególnych (mających wszak osobowość prawną) szkół ubiegających się o finansowanie.

10. W rozważanym zakresie formalną równość traktowania można osiągnąć w trojaki sposób:

- wykluczając możliwość finansowania uczelni wyznaniowych w ogólności (za czym opowiada się wniosek złożony prze grupę posłów);

- przyznając finansowanie każdej uczelni, która o to wystąpi („każdemu wedle potrzeb");

- stwarzając przejrzyste kryteria merytoryczne i proceduralne ubiegania się o finansowanie oraz podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć w prawidłowy sposób w tak nakreślonych ramach.

11. Dwa pierwsze rozwiązania są proste w zastosowaniu i równie wygodne a także bezpieczne dla decydenta, bo zwalniają go z publicznego ujawniania kryteriów i motywów wyważenia decyzji. Jednakże wykluczenie możliwości finansowania szkół konfesyjnych w ogólności (wariant pierwszy) moim zdaniem niezbyt harmonizuje z modelem przyjaznego rozdziału, a bardziej odpowiada „murowi separacji", czego trudno się dopatrywać na tle Konstytucji z 1997 r. Zaś posiłkowanie się zasadą „każdemu wedle potrzeb" (wariant drugi) jest po prostu nierealne, ponieważ jest to formuła niezmiernie kosztowna i wchodząca w konflikt z innymi konstytucyjnymi zadaniami państwa.

12. Jeżeli więc aprobuje się myśl o konstytucyjnej dopuszczalności finansowania uczelni wyznaniowych i jeżeli to finansowanie nie ma być automatyczne - decyzja nie może być podejmowana arbitralnie. To zaś wymaga, aby kryteria finansowania: przesłanki zgodności z ogólną misją kulturotwórczą, realizowaną z pożytkiem dla dobra wspólnego, tryb rozpatrywania wniosków, warunki, przesłanki, kontrola realizacji, przejrzystość finansowania i jej gwarancje - były „gdzieś" publicznie wyrażone. Trafnie zatem w uzasadnieniu wyroku kilkakrotnie wspomina się o potrzebie i sensie opracowania ustawy formułującej takie właśnie zasady ogólne finansowania uczelni wyznaniowych, np. w postaci ustawy ramowej. Jednakże obecnie takiej ustawy nie ma, a poszczególne wypadki finansowania są ujęte jako ustawy konkretne, imienne dotyczące trzech uczelni katolickich. Uczelniom innych wyznań takiego finansowania natomiast nie przyznano, mimo że podejmowano takie próby (w odniesieniu do Prawosławnego Seminarium Duchownego w Warszawie - druk sejmowy nr 283, V kadencja Sejmu, co spotkało się z negatywnym stanowiskiem rządu podkreślającego negatywny stosunek do finansowania seminariów duchownych w ogólności, z uwagi na konstytucyjną zasadę równouprawnienia kościołów; obecnie rząd co do zasady nie jest przeciwny proponowanej regulacji - druk sejmowy nr 1411, VI kadencja Sejmu; podobnie Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży - sprawozdanie nr druku 2263/VI kadencja). W tej sytuacji, przy znacznej lakoniczności kontrolowanych ustaw, ograniczających się do jednostkowej, konkretnej decyzji o przyznaniu finansowania, muszą być one uznane za wyraz działania arbitralnego, nieprzejrzystego co do kryteriów i redukujących proces ważenia racji decyzji realizującej art. 25 ust. 3 in fine Konstytucji do wyników czysto większościowego głosowania w parlamencie. Może więc być zarówno tak, że zaskarżone decyzje ustawodawcy o finansowaniu uczelni katolickich były w pełni zasadne, a wykluczenie uczelni niekatolickich było niezasadne, jak i tak, że decyzje o finansowaniu uczelni katolickich nie były zasadne a niekatolickich były, lecz ich nie podjęto, lub że wnioski szkół katolickich były zasadne i niekatolickich także, tylko postępując dyskryminacyjnie, ustawodawca tych drugich nie uwzględnił. Przyczyna tej niewiedzy tkwi w braku jasności zasad przyznawania finansowania uczelniom wyznaniowym, co skrywa się za faktem podejmowania tych decyzji w postaci wydawania w tej sprawie ustaw.

13. W uzasadnieniu wyroku trafnie wskazano, że zaskarżone ustawy należą do nietypowej kategorii charakteryzującej się brakiem generalności oraz abstrakcyjności i charakteryzują się konkretnością, właściwą nie tyle ustawie, co aktom stosowania prawa. Akty takie, tj. decyzje indywidualne - aby były legalne, ważne i skuteczne - muszą być wydawane na podstawie i w granicach ustaw, które wskazują kryteria materialne ich wydawania. Gdy akt indywidualny zastępujemy ustawą, to utajniamy kryteria decydujące o treści i granicach takich decyzji. To prawda, że teoria i praktyka konstytucyjna znają i dopuszczają istnienie ustaw „indywidualnych" - np. budżet, ratyfikacja umów międzynarodowych czy ustawy „imienne" dotyczące stosunków państwo - poszczególne kościoły (związki wyznaniowe). Tyle tylko, że takie sytuacje expressis verbis znajdują swe zakotwiczenie konstytucyjne (por. art. 25 ust. 5; art. 88 ust. 3, art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 2; art. 219 ust. 1) i wiążą się z istnieniem szczególnych reżimów prawnych o gwarancyjnym charakterze (zabezpieczenie przed arbitralnością decyzji), przewidzianych dla takich właśnie ustaw (budżet, ratyfikacja, stosunki z kościołami). Tymczasem ustawy poddane kontroli w ramach niniejszego postępowania takiego gwarancyjnego reżimu nie mają.

14. Inne ustawy „imienne" także wskazane w uzasadnieniu wyroku, od którego składam niniejsze zdanie odrębne, takie jak: ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219, ze zm.), ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700), ustawy dotyczące utworzenia czy nazwy imiennie określonych uczelni, ustawa z dnia 23 maja 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Budowa Kampusu 600-lecia Odnowienia Uniwersytetu Jagiellońskiego" (Dz. U. Nr 67, poz. 677, ze zm.) oraz ustawy z dnia 22 lipca 2004 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 2004-2011" (Dz. U. Nr 192, poz. 1962) są też znamienne pewną cechą szczególną. Stworzenie przez nie pewnego stanu czy statusu nie wiąże się z istnieniem ograniczenia swobody ustawodawcy koniecznością respektowania - na poziomie konstytucyjnym - zasady równouprawnienia w odniesieniu do konkurencyjnych przedsięwzięć - takiej, jaką w odniesieniu do kościołów formułuje art. 25 ust. 1 Konstytucji.

15. Skoro (jak mówi się w uzasadnieniu wyroku) „regulacje ustawowe o charakterze generalnym i abstrakcyjnym lepiej korespondują z zasadą podziału władzy oraz z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji", skoro w samym art. 25 ust. 1 Konstytucji wymaga się „równouprawnienia" poszczególnych kościołów (związków wyznaniowych), to dopuszczenie do tworzenia w drodze pojedynczych, ustawowych decyzji przewidujących finansowanie poszczególnych uczelni wyznaniowych, bez gwarancji dla wszystkich uczelni tego typu równego traktowania - oznacza posłużenie się niewłaściwym narzędziem legislacyjnym.

16. W sytuacji gdy wszystkie uczelnie wyznaniowe mogą być finansowane ze środków publicznych (w ramach powszechnej oferty edukacyjnej tworzącej współdziałanie dla dobra wspólnego) i gdy art. 25 ust. 1 Konstytucji ma być podstawą takiej właśnie treści równouprawnienia; gdy Konstytucja nie przewiduje expressis verbis istnienia ustaw „imiennych" w zakresie finansowania uczelni; gdy brak jest innych gwarancji ochrony przed arbitralnością decyzji ustawodawczych w tej kwestii - posłużenie się aktem arbitralnym (jakim jest ustawa „imienna") stanowi naruszenie art. 25 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji.

17. Niniejsze zdanie odrębne podziela pogląd wyrażony w wyroku o potrzebie istnienia ustawy uczytelniającej zasady ubiegania się przez szkoły wyznaniowe o dostęp do środków publicznych i kontrolę nad celowością wydatkowania takich środków - w imię równouprawnienia kościołów (związków wyznaniowych) prowadzących takie szkoły (art. 25 ust. 1 Konstytucji). Wyciągam stąd jednak odmienne wnioski. Już uchwalone ustawy, przyznające finansowanie szkół katolickich (co nastąpiło po części w konkordacie, po części w trzech obecnie kontrolowanych ustawach), powodują, że proceduralnie prawidłowe uregulowanie sprawy na przyszłość traci na praktycznym znaczeniu: główni zainteresowani uzyskaniem finansowania z budżetu państwa już je uzyskali. Usunięcie nieprawidłowości na przyszłość nie może zmienić faktów dokonanych. Dlatego uważam, że braki w dotychczasowej procedurze uzyskiwania finansowania przez wyższe szkoły wyznaniowe (co dostrzega się także w wyroku, od którego wnoszę separatum) winny prowadzić do stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonych ustaw.

                                                               Całość uzasadnienia  - http://www.trybunal.gov.pl/OTK/otk_odp.asp?droga=(otk_odp)&sygnatura=K%2055/07