Pieniądze dla uczelni - zdaniem NIK

Utworzono: wtorek, 01 czerwiec 2021 Anna Leszkowska Drukuj E-mail


Wprowadzone 1.01.19 nowe zasady finansowania uczelni zapewniły im warunki do prawidłowej realizacji zadań. Jednak projekt polityki naukowej państwa nie został przygotowany przez rząd na czas.
Równocześnie uczelnie zostały zobowiązane do tworzenia strategii rozwoju, które najczęściej opracowano na podstawie nieaktualnych przepisów, albo w sposób uniemożliwiający ocenę stopnia realizacji przyjętych celów i zadań.
Przyznawanie środków subwencją sprawiło, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie ma pełnej kontroli nad przeznaczeniem przez uczelnie tych środków.
W 2020 r. resort ograniczył też zastosowanie algorytmu projakościowego przy przyznawaniu subwencji, przyjmując minimalny dopuszczalny poziom wysokości subwencji, a następnie dokonując jej zwiększeń zarówno z urzędu, jak i na wniosek.


Na początku roku akademickiego 2020/2021 w Polsce działało 131 uczelni publicznych, z czego 34 to uczelnie zawodowe, a 97 – uczelnie akademickie. Największą liczbę uczelni (93) nadzorował Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (obecnie Minister Edukacji i Nauki).

W latach 2018–2020 system finansowania szkolnictwa wyższego zapewniał uczelniom warunki do prawidłowej realizacji zadań.

W następstwie wejścia w życie 1.10.18 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, regulującego zagadnienia rozproszone dotąd w kilku różnych ustawach, 1.01.19 zaczęły obowiązywać nowe zasady finansowania szkolnictwa wyższego, które dodatkowo przyczyniły się do zapewnienia uczelniom publicznym stabilności finansowej przy jednoczesnym zwiększeniu ich autonomii w wyborze ścieżki rozwoju.

Zmiany polegały m.in. na zastąpieniu dotacji podmiotowych na działalność dydaktyczną i na utrzymanie potencjału badawczego – jedną subwencją, czyli świadczeniem publicznoprawnym o charakterze bezzwrotnym i ogólnym oraz w odróżnieniu od dotacji bezwarunkowym i nieodpłatnym.

Taki system finansowania stworzył szersze możliwości zarządzania uczelniami, ale zarazem utrudnił ministrowi kontrolę nad przekazywanymi środkami. Jakie to przyniesie rezultaty, okaże się w 2022 roku, na który została przesunięta ewaluacja systemu. Wiadomo jednak, że przed wprowadzeniem zmian systemu nie przeprowadzono w resorcie analizy ryzyka i nie określono adekwatnych mechanizmów kontroli, choć wystąpiły ku temu istotne przesłanki.

Wiadomo też, że cele strategiczne wprowadzonych zmian nie zostały na czas określone przez ministra właściwego dla spraw szkolnictwa wyższego i nauki, albowiem stosowny dokument strategiczny – projekt nowej polityki naukowej państwa – nie został, wbrew wymogom ustawy, uchwalony przez rząd do 31.03.20. Zdaniem NIK, może to skutkować niewłaściwym ukierunkowaniem przekazywanych uczelniom przez ministra środków finansowych.

W nowej ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zobowiązano uczelnie do opracowania strategii rozwoju i sprawozdawania z ich realizacji. Kontrolowane uczelnie realizowały strategie opracowane jeszcze przed wdrożeniem nowego prawa na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Poza tym większość z tych dokumentów została opracowana w sposób, który uniemożliwiał obiektywną ocenę stopnia realizacji przyjętych celów i zadań – często nie określano w nich mierników i wskaźników realizacji celów i zadań, ram finansowych i potencjalnych źródeł przychodów, zakładanych efektów oraz systemu monitorowania i ewaluacji strategii.

Sprawozdania natomiast miały charakter przyczynkowy i nie odnosiły osiągniętych efektów do deklarowanych celów i zadań.

Większość uczelni publicznych utrzymywała dodatni wynik finansowy, mając trudności z absorpcją przekazanych środków. W latach 2018-2020 (I-III kwartał) odnotowały one zysk netto z prowadzonej działalności w łącznej kwocie 622,2 mln zł. NIK jest zdania, że to skutek przyznawania przez ministra dodatkowych środków (zwłaszcza zwiększeń subwencji pod koniec roku) bez pełnej analizy danych dotyczących potencjału naukowego i dydaktycznego uczelni oraz ich sytuacji finansowej, co wynikło z opóźnionych weryfikacji przez ministra danych w systemie POL-on w zakresie sprawozdań uczelni z wykorzystania subwencji – minister nie miał więc informacji o sposobie wykorzystania przyznanych środków. NIK wskazuje, że sytuacja taka utrudnia podejmowanie rzetelnych decyzji.

W latach 2019-2020 minister dokonał również zwiększeń subwencji dla publicznych uczelni akademickich – w 2019 r. w wysokości ok. 1,4 mld zł, zaś dla publicznych uczelni zawodowych – w wysokości 77,8 mln zł. Ministrowie nadzorujący pozostałe uczelnie (poza 93 nadzorowanymi przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego i nauki) również dokonywali zwiększeń subwencji. Podobnie w 2020 r. Minister dokonywał zwiększeń subwencji – do listopada 2020 r. na łączną kwotę 41,1 mln zł (w tym na łączną kwotę 27,2 mln zł, co dotyczyło podejmowanych przez uczelnie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19). W trzech przypadkach zwiększeń subwencji stwierdzono nierzetelne przygotowanie dokumentów.

W 2019 r. minister w sposób nierzetelny zwiększył subwencje dla czterech uczelni na łączną kwotę 25 mln zł jedynie na skutek poprawki wniesionej przez grupę posłów w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy budżetowej na 2019 r. Tymczasem NIK podkreśla, że ustalenia Sejmowej Komisji Finansów Publicznych nie są dla dysponenta części budżetowej wiążące, zaś z żadnych przepisów nie wynikał obowiązek zwiększenia subwencji dla tych czterech uczelni na łączną kwotę 25 mln zł.

Decyzją ministra, która w istotny sposób wpłynęła na system podziału subwencji, było ograniczenie w 2020 r. mechanizmu algorytmu projakościowego. Algorytm ten promuje uczelnie legitymujące się określonymi wskaźnikami rozwoju (np. kadrowym, badawczym, umiędzynarodowienia). Zamiast tego minister zapewnił po równo uczelniom środki na poziomie 98% albo 100% subwencji roku poprzedniego w warunkach porównywalnych. W efekcie część uczelni otrzymała niższe kwoty niż te, które wynikałyby z zastosowania algorytmu projakościowego. Tymczasem, zdaniem Izby, dystrybucja środków subwencji powinna odbywać się na podstawie algorytmu, który – jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy – gwarantuje obiektywne ustalanie wysokości środków przeznaczonych na bieżącą działalność dydaktyczną i badawczą poszczególnym podmiotom.

Oprócz dotacji podmiotowych na działalność dydaktyczną (10,3 mld zł) i subwencji (25,2 mld zł) minister m.in. przyznał wybranym uczelniom publicznym również skarbowe papiery wartościowe (889,5 mln zł w samym tylko 2020 r.). Podział tych papierów w wypadku 10 uczelni został przez ministra dokonany bez udokumentowanych analiz dotyczących ich potrzeb i sytuacji finansowej.

Skontrolowane uczelnie na ogół prawidłowo wydatkowały otrzymane środki publiczne na podstawie rzetelnie (z wyłączeniem dwóch przypadków) sporządzonych planów rzeczowo-finansowych. Kontrolerzy stwierdzili jednak w dwóch uczelniach nieprawidłowe wydatkowanie środków dotacji podmiotowej służącej potrzebom studentów i doktorantów niepełnosprawnych.

Minister zainicjował i wdrożył, co zostało dobrze ocenione przez Izbę, dwa programy skierowane do uczelni akademickich („Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”, „Regionalna inicjatywa doskonałości”) i jedno przedsięwzięcie przeznaczone dla uczelni zawodowych („Dydaktyczna Inicjatywa Doskonałości”). Zwłaszcza pierwszy z tych programów zasługuje na pozytywną ocenę, ponieważ promuje on podniesienie międzynarodowego znaczenia działalności uczelni.

Uczelnie co do zasady prowadziły gospodarkę finansową na podstawie rzetelnych planów rzeczowo-finansowych sporządzonych zgodnie z obowiązującymi zasadami i trybem.

Wnioski:


Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:

do Ministra Edukacji i Nauki
• zapewnienie środków do podziału subwencji w części zasadniczej, w wysokości umożliwiającej stosowanie algorytmu, określonego w załącznikach do rozporządzenia ministra w sprawie sposobu podziału subwencji;
• określenie wysokości części zasadniczej oraz uzupełniającej, np. kwotowe albo procentowe, w subwencji przeznaczonej dla uczelni publicznych;
• rzetelne dokonywanie zwiększeń subwencji w trybie przewidzianym w art. 368 ust. 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce;
• dokonywanie podziału skarbowych papierów wartościowych na podstawie udokumentowanych analiz;
• przeprowadzanie analiz ryzyka, w każdym przypadku istotnej zmiany mającej wpływ na funkcjonowanie podmiotów finansowanych z części budżetowej, której dysponentem jest minister;
• weryfikację danych gromadzonych w systemie POL-on, w terminach, zapewniających możliwość skorzystania z nich przy podejmowaniu decyzji o skutkach finansowych;

do rektorów uczelni publicznych

• rzetelne opracowywanie strategii uczelni, w sposób umożliwiający obiektywną ocenę stopnia jej realizacji, poprzez odniesienie do przyjętych celów, zadań, mierników, wskaźników i ich wartości początkowych oraz docelowych.


Więcej - https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/finansowanie-uczelni-publicznych.html
https://www.nik.gov.pl/plik/id,23932,vp,26672.pdf
https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/20/026/

 

Odsłony: 185
DMC Firewall is a Joomla Security extension!