Tytuł tego tekstu - „Modernizując uczelnie. Polskie szkoły wyższe po roku 1989” - świadomie nawiązuje do słynnej książki Elisabeth Dunn Prywatyzując Polskę. O bobofrutach, wielkim biznesie i restrukturyzacji pracy. Choć bowiem polskie uczelnie nie zostały w dosłownym sensie tego słowa sprywatyzowane, to bez wątpienia znalazły się po roku 1989 w quasi-rynkowej rzeczywistości, kształtowanej przez nową politykę państwa wobec sektora wyższych uczelni. Nie była ona w swoich ogólnych zarysach niczym wyjątkowym: podobne zmiany, wyrastające z filozofii New Public Management dokonywały się już wcześniej w krajach zachodnich, w odpowiedzi na kryzys welfare state.
Mówiąc najogólniej, motorem zmian w podejściu do uczelni były narastające problemy z finansowaniem rozbudowanego sektora publicznego, krytykowanego jednocześnie za niską efektywność i jakość zarządzania oraz niewystarczające nastawienie na „klienta”.
Lekarstwem na te słabości, a jednocześnie sposobem na obniżanie publicznych nakładów na uczelnie miało być wprowadzenie quasi-rynkowych narzędzi sterowania, w tym w szczególności uzależnienie wielkości finansowania od wymiernych osiągnięć, wzmocnienie profesjonalnej władzy zarządczej kosztem ciał kolegialnych oraz otwarcie na dopływ środków prywatnych czy to w postaci czesnego, czy zleceń z przemysłu (Ferlie E., Musselin Ch., Andresani G. 2008).
Jak podkreślają autorzy przywołanego opracowania, w paradygmacie NPM państwo nie tyle rządzi podmiotami publicznymi poprzez jawne określanie celów i reguł działania, ile nimi steruje poprzez ustanawianie takich warunków brzegowych i reguł gry, aby racjonalnie działające podmioty dokonywały zgodnych z oczekiwaniami wyborów.
Można co prawda założyć, że władze publiczne za główne cele działania uczelni nadal uznają dążenie do naukowej prawdy oraz kształcenie otwartych i krytycznych umysłów, jednak cele operacyjne przybierają postać wymiernych wskaźników, takich jak liczba kształconych studentów, liczebność i struktura kadry, pozycja w międzynarodowych rankingach czy intensywność pozyskiwaniu funduszy na badania naukowe itp.
Poziom tych wskaźników w danej uczelni odniesiony do otrzymanych publicznych funduszy traktowany jest jako miara efektywności. Jest również podstawą określania wielkości kolejnych alokacji finansowych.
Analizy i badania nie pozwalają jednoznacznie orzec, czy filozofia New Public Management zastosowana do wyższych uczelni faktycznie przyniosła wzrost osiąganych przez nie wyników (outcomes); pozwalają jednak z całą pewnością stwierdzić, że pozwoliła ona zmniejszyć finansowanie wyższych uczelni z publicznych środków, i to w sytuacji umasowienia wyższego wykształcenia.
Uzyskane przez różnych badaczy wyniki jednoznacznie natomiast wskazują, że kształtowane przez podejście NPM polityki państwa bardzo silnie wpłynęły na wewnętrzną organizację i procesy organizacyjne na uczelniach. O ile więc nie jest pewne czy nowe polityki przynoszą więcej odkryć naukowych i wyższej jakości kształcenie, o tyle jest relatywnie pewne, że zmieniają same uczelnie.
Niechciane efekty regulacji
Interesują mnie procesy uruchomione wewnątrz polskich uczelni przez trzy głównie czynniki: komercjalizację kształcenia, wprowadzenie opartego na wymiernych wskaźnikach udziałowego algorytmu oraz decentralizacja. Choć główne wymiary działalności uczelni są ze sobą powiązane, w pierwszym kroku proponuję przyjrzeć się osobno działalności statutowej – kształceniu i prowadzeniu badań – oraz zarządzaniu.
Traktuję rok 2018 jako cezurę, bowiem dwa lata – w tym okres przejściowy – to zdecydowanie okres zbyt krótki, żeby wypowiadać się o efektach nowej ustawy, tym bardziej, że zapowiadane są poprawki. Chciałabym jedynie postawić pytanie, czy nowa ustawa odnosiła się do najbardziej palących problemów, przed którymi stały uczelnie oraz czy pozwalała unieważnić uruchomione wcześniej dysfunkcyjne często mechanizmy i procesy?
Od roku 2010 ujawniały się kolejno wytworzone przez wcześniejsze rozwiązania problemy, takie jak nadmiar pracowników w relacji do malejącej liczby studentów, wysokie koszty nowoczesnej, wytworzonej głównie dzięki środkom europejskim infrastruktury czy słaba oferta kształcenia w językach obcych. Problemy te generowały pojawianie się bodaj jeszcze bardziej dysfunkcyjnych rozwiązań, takich jak mnożenie kierunków studiów w poszukiwaniu pensum dla pracowników, „import” zagranicznych studentów we współpracy z pobierającymi „pogłówne” pośrednikami czy publikowanie w czasopismach czy wydawnictwach oferujących płatne „umiędzynarodowienie”. Warto po raz kolejny podkreślić, że wszystkie te działania są jak najbardziej racjonalne z punktu widzenia gry, w którą uczelnie grały, choć z pewnością stanowią odstępstwo od dawnego etosu.
Skutki masowego kształcenia
Niewątpliwie efektem zamierzonym przez państwo było umasowienie wyższego wykształcenia przy jednoczesnym niezwiększaniu finansowania kształcenia z budżetu. Umasowienie kształcenia pociągnęło jednak za sobą szereg nieprzewidywanych, dysfunkcyjnych konsekwencji – takich jak wzrost zatrudnienia nauczycieli akademickich (niekoniecznie najlepszych spośród absolwentów), silne zróżnicowania między uczelniami i między wydziałami – w tym pojawienie się wydziałów masowych, skoncentrowanych na dydaktyce, uzależnienie od płatnej dydaktyki, które miało się zemścić nie tylko w wymiarze finansowym, ale i potencjału naukowego.
Wszystkie te procesy miały silny wpływ na wewnętrzny układ sił i władzy tak wewnątrz uczelni, jak i w całym sektorze. Towarzyszył temu chaotyczny i przypadkowy rozrost infrastruktury: uczelnie otrzymywały od władz samorządowych budynki nieprzystosowane do potrzeb dydaktyki i często w nie najlepszym stanie: zdobycie funduszy na kapitalne remonty graniczyło i nadal graniczy z cudem.
W tle kształtowały się i/lub ujawniały trendy, które działały w zupełnie odmiennym kierunku: kryzys demograficzny, który skądinąd nie powinien był być dla nikogo niespodzianką; trudny do policzenia, ale jednak dający się odczuć spadek wartości dyplomu wyższej uczelni itp.
Uczelnie zaczęły odczuwać oddziaływanie tych trendów już od roku 2010: niektóre z nich w całości (np. uniwersytety ekonomiczne) znalazły się w pułapce umasowienia, a inne dotknęła ona tylko w części (tj. niektóre wydziały). Tak czy inaczej, trzeba było odpowiedzieć na liczne i trudne pytania - o to, jak skompensować tracone przychody z czesnego, skąd wziąć wystarczającą dla utrzymania zatrudnienia liczbę studentów, jak utrzymać drogą infrastrukturę, która w międzyczasie zbudowana została z funduszy strukturalnych itp.
Na pewno trudno jest zaakceptować takie środki ratunkowe, jak „import” zagranicznych studentów z wykorzystaniem pojawiających się na uczelniach pośredników czy obniżanie kryteriów jakościowych tak przy rekrutacji, jak promowaniu studentów. Trzeba jednak pamiętać, że w tak ustawionych warunkach brzegowych i przy takiej macierzy wypłat uczelnie w zasadzie nie miały wyjścia: zachowywały się i zachowują racjonalnie, bowiem jako organizacje „ziemskie” potrzebują materialnych zasobów.
Faktem jest jednak, że działalność statutowa zeszła na dalszy plan: studenci, programy kształcenia, umiędzynarodowienie itp. stopniowo stawali się coraz bardziej instrumentalni wobec potrzeb organizacji (utrzymanie zatrudniania, utrzymanie dotacji itp.).
Bez rozwoju badań
Jak wielokrotnie dowodzono (Cieśliński 2016), przez cały okres od 1989 roku wszystkie mechanizmy uruchomione w polu regulacyjnym szkolnictwa wyższego koncentrowały się na dydaktyce, a impulsów zachęcających do rozwoju badań naukowych praktycznie nie było.
Brak w punkcie wyjścia (w roku 1989) dobrej infrastruktury i zaplecza techniczno-administracyjnego do prowadzenia badań, przeciążenie nauczycieli akademickich dydaktyką, brak „nagród”, a nawet oczekiwań związanych z osiągnięciami naukowymi sprawiały, że w zasadzie brakowało zachęt i przestrzeni do rozwijania działalności naukowej i badawczej; dotyczy to szczególnie wydziałów dydaktycznych, które w momencie, kiedy cele systemu szkolnictwa wyższego zostały przeorientowane w stronę nauki znalazły się w fatalnej pozycji startowej.
Wzrost nakładów na badania, choć znaczący, nie skompensował ubytku publicznych i prywatnych nakładów na kształcenie. Jak komentował jeden z najwybitniejszych specjalistów w dziedzinie polityki kształtowania szkolnictwa wyższego, „obecnie nakłady te są zbyt skromne, by zapewnić możliwość przestawienia się uczelni na finansowanie z badań, zwłaszcza w dziedzinach humanistycznych i społecznych. Zasilają się one bowiem głównie środkami z Narodowego Centrum Nauki, o którego budżet rzędu 900 mln zł konkurują wszystkie dyscypliny naukowe, a wystarcza on na zapewnienie zaledwie 15% wskaźnika sukcesu przy raczej skromnych budżetowo projektach. […]
Zasobniejsze, zwłaszcza o środki z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, NCBiR jest jednak silnie zorientowane na projekty technologiczne, a więc w tych obszarach aktywności akademickiej, gdzie „moce produkcyjne” w zakresie kształcenia nie podlegały tak silnie koniunkturalnej gorączce. Kryzys dotknie więc (już dotyka) przede wszystkim dyscypliny społeczne i humanistyczne” (Górniak 2015: 34)
Wnioski
Przegląd tego, co działo się w ciągu minionych trzydziestu latach, jeśli idzie o warunki funkcjonowania polskich uczelni skłania do kilku wniosków, które chciałabym sformułować – ryzykując przesadę, ale w nadziei na dyskusję – bardzo ostro.
Po pierwsze, przyczyny niezadowalającego stanu i pozycji szkolnictwa wyższego leżą w mechanizmach i regulacjach „ustawiających” jego funkcjonowanie – a nie (jedynie) w mentalności czy postawach akademików.
Warto dodać, że owe mechanizmy ulegały ciągłym zmianom, a samo podejście do tworzenia polityk mieści się w paradygmacie manipulacji warunkami brzegowymi i „macierzą wypłat”.
Obciążanie uczelni odpowiedzialnością za słabości i deficyty jest nieuzasadnione, bowiem w zadawanych im warunkach zachowywały się one racjonalnie. Działanie wbrew uruchamianym systemom zachęt i mechanizmom wymagałoby od uczelni ogromnego samozaparcia, którego nie mamy prawa od żadnych instytucji w normalnych warunkach oczekiwać.
Po drugie, nowa ustawa (z 2018 roku) została przygotowana przy analogicznym podejściu i tej samej teorii zmiany społecznej, o czym świadczy choćby to, że algorytm udziałowy pozostał w niezmienionej postaci – choć oczywiście znowu zmieniono kilka wskaźników, oraz wydzielono trzy osobne pule (dla uczelni badawczych, pozostałych uczelni akademickich oraz wyższych szkół zawodowych).
Czy naprawdę można się spodziewać, że tym razem się uda, czy też raczej „podryfujemy” w jakąś inną, nieprzewidzianą stronę?
Po trzecie, między uczelniami a władzą publiczną oraz w dużej mierze w samym środowisku akademickim toczy się nie dyskusja, a gra.
W grze idzie o wygraną czy też ogranie przeciwnika, a nie o jakiś zewnętrzny wobec niej cel. Nie dyskutuje się więc o celach, a jedynie optymalizuje, z lepszym lub gorszym skutkiem, poszczególne parametry.
Doprowadziło to do instrumentalizacji misyjnej działalności uczelni, zaniku planowania strategicznego i dominacji doraźności.
Dobitnie pisze o tym Jerzy Axer: „środowisko akademickie skupione na dostosowywaniu się do rygorów wynikających z procesu bolońskiego i wabione złudnymi w istocie obietnicami menedżerskich i ekonomicznych usprawnień traci często z pola widzenia ten problem, który uważam za zasadniczy. Każda instytucja, która chce mieć wpływ na swój los i nie myśli o sobie tylko w kategoriach zależności od sił zewnętrznych, musi planować swój rozwój i wyobrażać sobie swoją przyszłość.
Instytucja uniwersytetu, która od siedmiuset lat odwołuje się do pojęcia autonomii, ma szczególne powody, żeby nie godzić się na bycie wyłącznie przedmiotem w procesie przemian. To jednak oznacza, że nasze środowisko nie może oczekiwać rozwiązania problemów przez obronę status quo i doraźnych interesów oraz szukać alibi w zewnętrznych ograniczeniach i utrudnieniach”.
Uniwersytet w swoim wymiarze duchowym istnieje tylko za sprawą wspólnoty, która podtrzymuje w swoich działaniach wartości, na których jest on ufundowany. Organizacja uniwersytetu, która jest tak chętnie zmieniana i reformowana, może oczywiście mniej lub bardziej utrudniać zgodne z etosem akademickim postępowanie, ale nie dotyka istoty uniwersytetu.
Prawdziwym zagrożeniem jest więc właśnie erozja etosu dokonująca się nie pod naciskiem zewnętrznych aktorów, ale za sprawą „etycznego opromienienia” innego systemu motywacji. Myślę, że większość z nas zdaje sobie sprawę, że tylko my sami, jako autonomiczna społeczność, możemy odwrócić ten trend.
Anna Giza-Poleszczuk
Powyższy tekst jest skrótem obszernego artykułu prof. Anny Gizy-Poleszczuk „Modernizując uczelnie. Polskie szkoły wyższe po roku 1989” przygotowanego na seminarium pt. „Co się dzieje z uniwersytetem?”, które obyło się 25.02.21 na platformie OEES EduLab w ramach Open Eyes Economy Hub.
Całość tekstu do pobrania pod adresem: https://oees.pl/edu-lab/
Tytuł, śródtytuły oraz wyróżnienia pochodzą od Redakcji.