O lobbingu i demokracji

Z prof. Krzysztofem Jasieckim z Instytutu Filozofii i Socjologii PAN rozmawia Anna Leszkowska


- Prowadzi pan od dłuższego czasu badania dotyczące lobbingu w Polsce. Kim są polscy lobbyści? W potocznym rozumieniu bowiem często są utożsamiani ze środowiskiem mafijnym...

- Trzeba określić, o jakich lobbystach mówimy: jeżeli o takich, o których mówi ustawa – czyli osobach otrzymujących materialne świadczenia z racji wykonywania tego zawodu - to takich jest niewielu i znamy ich. W rzeczywistości jest ich jednak znacznie więcej, bo jeśli traktować to zajęcie nie prawnie, a socjologicznie, to lobbystów jest tylu, ile grup interesów. Reprezentują oni korporacje, branże, przedsiębiorstwa, regiony, itp.
Grupy interesów - podobnie jak partie polityczne - są integralną częścią demokracji. Zwykle dyskutuje się o tych najbardziej znanych – związkach zawodowych, organizacjach pracodawców, czy organizacjach profesjonalistów: lekarzy, aptekarzy, prawników. Jest o nich głośno, ilekroć jakieś zmiany legislacyjne dotykają tych obszarów. Z socjologicznego punktu widzenia wielu z nich nie nazywalibyśmy lobbystami, choć takie funkcje pełnią.
Jeśli mówić o tych, którzy do takiej profesji się przyznają, to są to na ogół profesjonaliści, którzy funkcjonowali np. jako dziennikarze, ludzie zajmujący się public relations, osoby z administracji rządowej, samorządowej, dawni dyplomaci, ludzie z biznesu – to jest trzon profesjonalnych lobbystów.

- Na konferencji dotyczącej lobbingu, związanej z ukazaniem się książki „Grupy interesu i lobbing” pod pana redakcją, dyskusja dotyczyła nie tyle lobbingu, co braku dialogu władzy ze społeczeństwem. Czy lobbing i demokracja są nierozerwalnie ze sobą związane?

- Można na to różnie patrzeć, np. na początku XIX w. w systemach liberalnych ustawodawstwo zabraniało organizowania się tak pracodawców jak i pracowników w organizacje typu związki zawodowe czy biznesowe. Bo wyobrażano sobie, że to może naruszać demokrację. We współczesnych systemach demokratycznych jest standardem, że obywatele mogą się organizować w co chcą, jeśli mają taką potrzebę. Uważa się, że to wszystko mieści się w kanonie praw obywatelskich: zasadzie reprezentacji, prawie petycji, dostępie do informacji publicznej, itd. - a to są prawa, na które powołują się także lobbyści.
Kontrowersje wywołuje coś innego - że w nieprzejrzystym systemie stanowienia prawa, czy niejasnych układach decyzyjnych ludzie często nie wiedzą, kto wpływa na decydentów w celu osiągnięcia jakichś korzyści, korzystnych dla siebie regulacji. I nie jest to tylko polski problem.
Nasza konferencja odbywała się w okresie protestów przeciwko ACTA – te zdarzenia pokazują, że mamy do czynienia z problematyką na poziomie globalnym, kiedy pod wpływem polskich protestów w kolejnych krajach UE następuje przewartościowanie już podjętych decyzji. A co by było, gdyby ludzie nie wyszli na ulicę? Prawdopodobnie ratyfikowano by takie dokumenty.
To pokazuje, że mamy do czynienia ze zjawiskami tworzącymi obszary kryzysu, czy dysfunkcjonalności instytucjonalnej, że systemy reprezentacji interesów - w tym bardziej szczegółowe, takie jak lobbing - nie pełnią tej roli właściwie. Można powiedzieć, że system demokracji wymyślony w czasach państwa narodowego w warunkach globalizacji, obecności koncernów i grup międzynarodowych, medialnych, kapitałowych itd. przestaje pełnić swoją dotychczasową rolę. Że mamy do czynienia z głębokim kryzysem demokracji, gdzie system reprezentacji interesów jest zawłaszczany przez często trudne nawet do określenia grupy interesów.
Przypadek ACTA jest w tym zakresie skrajny, ale wyraźnie pokazuje mechanizmy, które działają w wielu obszarach. Z badań nad lobbingiem przeprowadzonych w UE wynika, iż ludzie mają wrażenie, że systemy decyzyjne pracują „na zlecenie”, bądź są zawłaszczane przez koncerny, np. farmaceutyczne, energetyczne. W różnych momentach są to różne typy podmiotów, ale logika jest podobna. Tak jak to widać w przypadku ACTA – gdzie nagle okazało się, że są tu anonimowe interesy, które przenoszą się na nasz poziom w sposób zupełnie niewyobrażalny, przez surrealistyczne rozpisanie praw własności.
Ta nasza dyskusja dotyczyła więc nie tylko ACTA, ale i refundacji leków, reformy emerytalnej, itd. Pokazała, że coś jest nie tak z dialogiem społecznym.
Dialog społeczny ma pewne uwarunkowania: prawne, instytucjonalne, ale okazuje się, że u nas te uwarunkowania wypychają ludzi poza system, ludzie w nim nie uczestniczą. System dialogu społecznego realizowany m.in. przez Komisję Trójstronną ds. Społeczno - Gospodarczych nie działa sprawnie – obecnie komisja zbiera się po półrocznej przerwie. A przecież ta komisja reprezentuje tylko część interesów społecznych – reguluje stosunki pracy w przedsiębiorstwach i sferze budżetowej. A mamy także samorząd terytorialny, organizacje pozarządowe i różne inne typy interesów, które albo nie są regulowane, albo regulowane niedostatecznie, czy wręcz pozornie. W związku z tym jest to ogromna liczba problemów, gdzie lobbing tworzy hasło wywoławcze.

- Nie tak dawno, w 2005 r. tworzono ustawę o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, ale jakoś lobbystów w parlamencie nie widzę...

- Istotnie, stworzono takie prawo, za ustawą poszły zmiany w regulaminie Sejmu i Senatu, które miały to pole oczyścić. Ale problem legislacyjny to jedna sprawa, a kultura polityczna – druga. Lobbystów jest bardzo niewielu i w parlamencie się nie rejestrują. Do niedawna byli rejestrowani w MSWiA, a wskutek pomysłu minister Pitery, mieli być rejestrowani w CBA. Formy reprezentacji interesów miały być więc pod kontrolą służb specjalnych, co budziło zdziwienie naukowców i organizacji pozarządowych, gdyż byłaby to regresja sięgająca nawet poza czasy PRL. Przecież nawet związkowi „Solidarność” nie proponowano, żeby rejestrował się w służbach specjalnych. Ta propozycja mówi o sposobie traktowania lobbingu przez władze państwa i pokazuje skalę zamieszania i niejasności, które z tym się wiążą. Te regulacje po prostu nie działają.
Jednocześnie z drugiej strony mamy polityków, którzy podpisywali ACTA, o których powszechnie było wiadomo, że nie reprezentowali obywateli, tylko część bardzo silnych podmiotów rynkowych. Rząd także jest lobbystą, bo lobbuje na rzecz określonych ustaw. Był przecież plan Balcerowicza, potem Kołodki, Hausnera, obecnie mamy emerytalny, do którego rząd próbuje pozyskać sojuszników.

- Naukowcy są postrzegani jako grupy nacisku?

- Bardzo rzadko, bo działają głównie indywidualnie. Nawet w sprawie reformy szkolnictwa wyższego, edukacji, nauki czy PAN były podziały w tym środowisku. Ale nawet jeśli były wykrystalizowane stanowiska, to nie brano ich pod uwagę. W związku z tym, w praktyce dominują indywidualistyczne strategie - ludzie się dostosowują do sytuacji, szukają różnych możliwości działania. Jest to o tyle sensowne, że w naszych warunkach łatwiej załatwić coś samemu, jednostkowo (zwłaszcza, gdy ma się wysoki status społeczny, kontakty i możliwości), niż próbować się przebić w sferze publicznej, gdzie wszystko jest uwarunkowane różnymi okolicznościami, a działania ludzi marginalizowane.
Już w latach 60. na Zachodzie socjolodzy zastanawiali się nad tym, dlaczego ludzie podejmują działania w sferze publicznej, dlaczego się angażują? I jakie mechanizmy muszą zaistnieć, żeby to się im opłacało? Jeśli dana organizacja ma wpływ na procesy legislacyjne, czy decyzje administracyjne, to ludzie chcą do niej należeć. Ale jeśli widzą, że jest to struktura fasadowa, albo nie mają w niej na nic wpływu, to rezygnują z uczestnictwa. I tak jest w Polsce, gdzie większość ludzi jest zdystansowana do organizacji, nie należy do nich, bo wyciąga wnioski z tego, jak wygląda nasza rzeczywistość instytucjonalna – że wszystko załatwia się poprzez znajomości, kontakty. Tu się nic nie zmieniło od czasów PRL.

- Czy lobbing jest wskaźnikiem zdrowego państwa?

- Jest wskaźnikiem, ale czy zdrowego, czy chorego, to zależy od tego, jaki on jest i jak go definiujemy. Bo jeśli mamy profesjonalistów reprezentujących nasze interesy, to do takiego lobbingu większych zastrzeżeń by nie było. Tymczasem kiedy wynajmuje się profesjonalistów załatwiających cząstkowe interesy z uszczerbkiem dla interesu publicznego – to taki lobbing jest zupełnie inaczej odbierany. Rzecz w tym, że w dzisiejszych czasach niezwykle trudno jest odróżnić te interesy – kiedy są korzystne, a kiedy nie. Najlepiej pokazuje to obecnie ACTA – przecież czołowi politycy w państwie twierdzili, że ich zdaniem nie ma nic negatywnego w tego rodzaju rozwiązaniach. Gdybym był nieżyczliwy, powiedziałbym, że nie rozumieją tego, co czytają. Minister kultury np. mówił, że brał pod uwagę inną logikę – skoro w innych krajach nie zgłaszano zastrzeżeń, to Polska, która sprawowała prezydencję, nie chciała być jedynym krajem wyłamującym się.

- W filmie Michaela Moore'a „Fahrenheit 9/11” reżyser pyta senatora USA, czy przeczytał ustawę, za której przyjęciem głosował. Okazuje się, że chyba wszędzie stanowiący prawo nie wiedzą co stanowią...

- Jak się temu przyjrzeć, to jest znacznie szerszy problem. Bo jeśli poseł musi się zapoznać w ciągu kilkunastu godzin z dokumentami liczącymi kilkaset stron, to jest to niemożliwe. Od lat mówi się o uwiądzie parlamentaryzmu spowodowanym natłokiem legislacji, spraw, których złożoność przekracza możliwości ogarnięcia ich nawet przez bardzo zdolne osoby. Widać więc, że parlament stał się maszyną polityczną do głosowania. W każdym klubie posłowie dzielą się tematyką i sugerują sposób wypowiedzi na dany temat. Inaczej nie byliby w stanie sprawnie pracować.

- A może ten natłok spraw jest objawem przeregulowania, uzurpacji władzy do objęcia całego spektrum życia społecznego regulacjami prawnymi?

- Problem polega też na tym, że skoro weszliśmy do UE, to musimy zharmonizować rozwiązania instytucjonalne i prawne. Obecnie 70% prawa stanowionego w państwach narodowych dotyczy dostosowania do regulacji unijnych. I czy chcemy czy nie, to musimy się tym zajmować. Bardzo często sprowadza się to więc do mechanicznego zatwierdzania. Ale z drugiej strony, obywatele też się domagają regulacji w wielu dziedzinach. Różne środowiska, kierując się swoimi motywacjami, zwykle władzy coś sugerują. Więc nie jest to tylko polski problem, choć trzeba powiedzieć, że w naszym kontekście ma to jeszcze inne znaczenie. Bo jeśli zmienialiśmy ustrój we wszystkich jego wymiarach, to trzeba było z tego powodu wielokrotnie więcej wprowadzać zmian legislacyjnych niż w innych krajach. I na to jeszcze nakładają się zmiany wymuszane przez UE.

- Czy lobbing wyręcza partie polityczne?

- To są bardzo skomplikowane relacje, czasem odnosi się wrażenie, że są ugrupowania partyjne, które działają wyłącznie jako lobbyści. Na przykład te związane ze wsią i rolnictwem, w różnych mutacjach. Niektóre – jak Samoobrona – powstawały na bazie związków zawodowych, a faktycznie były to grupy interesów. Tak powstawały w XIX w. partie mieszczańskie, agrarne, robotnicze, itd. I to było klarowne. Dzisiaj jest to o wiele bardziej skomplikowane.
Relacje między grupami interesu a partiami w Polsce są w ogóle słabo rozpoznane. Trzeba też zauważyć, że nie mamy tylko krajowych grup interesów, bo większość największych przedsiębiorstw w Polsce jest własnością inwestorów zagranicznych. Odpowiedź na pytanie: jakie interesy mają te duże firmy, które są częścią międzynarodowych koncernów wymagałaby więc odrębnej analizy. Dyskutuje się np. o sektorze bankowym, który prawie w 70% jest w obcych rękach. Stąd postulaty zgłaszane przez kluczowe instytucje państwowe, aby wykupić banki, które wcześniej sprzedaliśmy, bo przekroczyliśmy pewien pułap bezpieczeństwa, który winien wynosić góra 40-50% obcego kapitału. Dziwne, że tego nie widziano 10 -15 lat temu, bo można było przewidzieć, że takie działanie będzie dla gospodarki ryzykowne. To samo dotyczy obecnej reformy emerytalnej, podnoszenia wieku emerytalnego. Przecież to jest konsekwencja tego, że wiele lat temu nie prowadzono polityki prorodzinnej, ani nie kształtowano stylu życia, zostawiając te sprawy jako prywatne sprawy jednostek czy rodzin.

- Akurat jeśli chodzi o demografię, to naukowcy od ponad 20 lat alarmowali, że niski przyrost naturalny spowoduje problemy gospodarcze i cywilizacyjne. Nikt ich nie słuchał..

-To najlepsza odpowiedź na pytanie, czy naukowcy są grupą lobbystyczną. Naukowcy nie odgrywają istotnej roli, są nieefektywni i nieskuteczni.

- Nieskuteczne bywają także organizacje pracodawców....

- To zależy od elementów strukturalnych. W Polsce np. mamy gospodarkę opartą na malej i średniej przedsiębiorczości i ci przedsiębiorcy nie są w stanie się zorganizować. Wszędzie na świecie małe firmy tworzą słabe grupy interesu, bo trudno im się zorganizować, wyasygnować pieniądze, wynająć ekspertów, nadać tym formom działania wspólny charakter, pilnować regulacji prawnych. Tu widać przewagę dużych korporacji, które zatrudniają do tych spraw najlepszych prawników, mają departamenty prawne, public relations, a w kierownictwie - ludzi zajmujących się public affairs (co jest też lobbingiem). Kto w małym biznesie, czy w NGO-sach może się tym zajmować w takim zakresie? Kogo na to stać?
Tu obowiązuje ekonomia skali - większy ma większe pieniądze i możliwości. Stąd bardzo często uważa się, że lobbing, jako pewna technika czy sposób załatwiania spraw, w czasach takiej nierównowagi jak obecnie, czyli przesunięcia realnej władzy do biznesu, jest zawłaszczany przez różne grupy interesu. I staje się pewnego rodzaju fikcją. Bo jak inaczej nazwać np. praktykę koncernów farmaceutycznych, które sponsorują organizacje pacjentów, aby wymuszali refundacje leków? Oni robią to w swoim interesie, ale z drugiej strony – otrzymują pieniądze w ramach demokratycznych procedur – koncerny przecież mogą sponsorować chorych. Tworzy się w ten sposób system nadmiernej reprezentacji, czy nadmiernej siły określonych grup interesów.

- W takim razie od czego jest państwo, rząd?

- Teoretycznie od dokonywania korekty. Jeśli mamy reprezentantów interesów mających dobre dojścia do struktur władzy, to powinna istnieć przeciwwaga, czyli otwartość władz na reprezentantów grup interesów, artykułujących inne poglądy. Jak to działa w praktyce dobrze ilustruje przykład ACTA. Fakt, że miejscem „konsultacji” była ulica, pokazuje dysfunkcjonalność tego systemu. Nie było woli politycznej, żeby wysłuchać społecznej strony. Takich spraw jest mnóstwo.

- Czyli mamy trójkąt, w którym jeden wierzchołek to lobbing mocnych graczy rynkowych, drugi – rząd i parlament, jako główne miejsce stanowienia prawa i trzeci – ulica artykułująca głos ludu...

- Niestety, coraz częściej tak to wygląda. Ostatnie miesiące pokazują, że ten scenariusz staje się standardem, bo nie ma spraw, które byłyby rozwiązane poprzez dialog. To pokazuje, że nasza demokracja staje się lub już jest formalna, fasadowa. Można to nawet pokazać wskaźnikowo – policzyć ile problemów rozwiązujemy w jaki sposób. Czy poprzez protesty, strajki itd., co wskazuje, że mechanizm dialogu i uczestnictwa nie działa, czy poprzez komisję trójstronną, wyspecjalizowane rady, gremia, itd. W ostatnim czasie te proporcje przesunęły się w kierunku protestów. co pokazuje, że model ukształtowany jeszcze w okresie wicepremiera Hausnera albo nie zadziałał, albo się zużył przed zadziałaniem.

- Prof. Hausner twierdzi, że nie ma możliwości przeprowadzić reformy w trakcie jednej kadencji...

- Ale ten rząd jest drugą kadencję. Niepokoić może fakt – i to pokazują międzynarodowe analizy - że Europa jest miejscem, gdzie demokracja jest coraz bardziej zagrożona w sensie praktycznym, ponieważ rządy coraz częściej używają argumentu, że nie ma czasu na dogłębne przeanalizowanie danego problemu – decyzja musi być podjęta szybko, np. w ciągu miesiąca. A problemy są ważne, dotyczą całych społeczeństw i przyszłości pokoleń. Odnosi się wrażenie, że ci, którzy forsują takie rozwiązania w takim trybie, reprezentują jakieś nieznane, bądź nieczytelnie artykułowane interesy - np. powołują się na dobro publiczne. Ale sposób podejmowania decyzji budzi zasadnicze wątpliwości, bo czy można sobie wyobrazić dobro publiczne, które nie jest przez społeczeństwo akceptowane?

- Jakie wnioski płyną z pana badań?

- Ten obszar badań pokazuje takie elementy naszej rzeczywistości, o których z innych źródeł pewnie nic byśmy nie wiedzieli. Dlatego, że jest to inny sposób realizacji interesów niż za pomocą partii politycznych, administracji państwowej czy wpływania poprzez media, bo dotyka sfery jakości, sposobu działania.
W Polsce wyniki tych badań nie są budujące, bo przy niejasności kompetencyjnej, prawnej i rozmyciu całej sfery lobbingu, często ujawniają się bardzo poważne symptomy kryzysu instytucjonalnego. Ale i sposób definiowania demokracji – że nie jest to demokracja nakierowana na dialog, przekonywanie, pozyskiwanie, wymianę argumentów, itd. Nasza demokracja sprowadza wyborców do tzw. elektoratu, którego rola kończy się po wyborach, a wybrani uważają, iż uzyskany mandat uprawnia ich do wszelkich działań bez konsultacji społecznych. Czyli dyskutując o lobbingu, powinniśmy dyskutować o podstawach demokracji, bo na czym ona u nas polega, skoro obywatele są przekonani, że nie mają wyboru, albo wybór jest pozorny? Na czym polega dyskusja o emeryturze, skoro podjęto już decyzję, że będzie się ją przyznawać najwcześniej w wieku 67 lat, przy czym niektóre grupy, jak sędziowie, będą z tego systemu wyłączone?
To jest również pytanie o to, jak traktujemy państwo? Największe doświadczenie pokoleniowe, doświadczenie „Solidarności”, było doświadczeniem negatywnym wobec państwa. W momencie, kiedy zmieniliśmy ustrój i priorytetem były kwestie gospodarcze, podjęto działania, które miały obywateli wyłączyć ze sfery politycznej, ukierunkować ich albo na konsumentów, albo na uczestników rynku. Ale nie na obywateli, którzy by głosowali, bo obawiano się, że zaktywizowani politycznie obywatele zablokują reformy kapitalistyczne. I ten proces skutecznie przeprowadzono. Jeśli mierzyć go liczebnością związków zawodowych i innych organizacji społecznych to się to znakomicie udało.
Ale konsekwencja jest taka, że mamy zatomizowane społeczeństwo, w którym ludzie są przekonani, że nie ma sensu funkcjonować w sferze publicznej. I że nie jest to ich państwo. Jest zatem pytanie co robimy, żeby to zmienić? Bo jak się obserwuje sposób wdrażania kolejnych reform, to mam wrażenie, że będzie się utrwalał dystans obywatela do państwa. Prowadząc zajęcia ze studentami, mam coraz większe problemy z przekonywaniem ich do procedur wyborczych. Oni przedstawiają mocne argumenty, że to, co się robi po wyborach ma się nijak do tego, co przedstawia się w kampaniach wyborczych, ale i moje rozmowy z ministrami pokazują, że studenci mają rację.
-Dziękuję za rozmowę.