Organizacje watchdogowe (strażnicze), których rola ostatnio wzrasta, nie cieszą się specjalnym zainteresowaniem badaczy. Brakuje gruntownych analiz ich działalności, celów i społecznych funkcji, jakie pełnią, ich skuteczności i odbioru społecznego.
Raport (autorstwa Katarzyny Batko-Tołuć i Krzysztofa Izdebskiego), z którego korzystałam pisząc ten tekst, powstał na zlecenie Instytutu Spraw Publicznych. Został sporządzony przez aktywnych działaczy organizacji strażniczych, dzięki czemu dotyka wielu ważnych, nie zawsze dostrzeganych problemów, także praktycznych, zawiera ciekawe spostrzeżenia i uwagi.
Obowiązuje zasada, że oceny formułowane przez organizacje strażnicze muszą opierać się na informacjach oficjalnych, dokumentach, ekspertyzach; bardzo ważnym punktem odniesienia jest prawo: czy jest przestrzegane, jak funkcjonuje, czy jest celowe. Organizacje strażnicze powinny być wiarygodne i poza wszelkim podejrzeniem o stronniczość, partykularyzm, uleganie wpływom.
Niezależność kosztuje
I tu oczywiście największym problemem jest finansowanie ich działalności, bo dotychczasowe źródła pomału wysychają, kryzys finansowy nie omija organizacji strażniczych. W tym roku kończy działalność Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe, inicjatywa finansowana przez wielkie amerykańskie fundacje, która udzielała im największego wsparcia. Zmniejszą się środki z Komisji Europejskiej, Fundacja im. Batorego, pomagająca watchdogom w różnych formach, nie otrzyma zapewne tak znaczących jak dotąd dotacji zagranicznych, mniej będzie też grantów i nie wiadomo, jaka będzie hojność funduszy szwajcarskiego i norweskiego.
Pozostaje zatem ubieganie się o 1% naszych podatków i pozyskiwanie prywatnych darczyńców, np. z polskiego biznesu. Korzystanie z dotacji od monitorowanej administracji raczej nie wchodzi w grę, bo grozi konfliktem interesów. Co prawda, doświadczenia krajów zachodnich, starych demokracji, wskazują, że może być inaczej – tam instytucje publiczne wspierając swoich kontrolerów raczej wzmacniają swą wiarygodność.
W Polsce na razie trudno liczyć na wytworzenie się takich relacji, wobec ogólnej nieufności i niechęci do współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Organizacje strażnicze muszą być niezależne finansowo, powinny być finansowane przez współobywateli, którzy rozumieją ich znaczenie dla demokracji – podkreśla Katarzyna Batko-Tołuć, wieloletnia prezeska Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. Większość organizacji, zwłaszcza mniejszych i lokalnych zapewne będzie miała z tym istotny problem. Jak pokazuje praktyka, popieranie jakiejś organizacji i jej celów niekoniecznie przekłada się na gotowość do finansowego wsparcia.
Gwarancja rzetelności
W Polsce mamy ok. 30 organizacji strażniczych, większość z nich powstała po 2000 roku. Często funkcje strażnicze są tylko jednym z obszarów zainteresowania danej organizacji. Watchdogi działają na różnych polach – praworządność, prawa człowieka, dostęp do informacji publicznej, gospodarka finansami publicznymi, konsultacje społeczne, zapobieganie patologiom życia publicznego, programy antykorupcyjne i antydyskryminacyjne, ochrona środowiska itp. Zbierają doświadczenia i uparcie drążą podjęty temat. Trwa to długo, często wiele lat, jeśli chce się posunąć choć krok do przodu, przekonać do wprowadzenia zmian.
Działaczy organizacji strażniczych wyróżnia na tle innych profesjonalizm, tu nie wystarczą dobre chęci. Jedną z ważnych funkcji, jakie pełnią w społeczeństwie, jest funkcja ekspercka w dziedzinach, w których działają. Do tej roli muszą być szczególnie dobrze przygotowani, pewni swoich racji, przedstawiając opinie w rozmaitych sprawach, biorąc udział w wysłuchaniach publicznych, konsultując akty prawne, składając dokumenty w procesie legislacyjnym.
Często także występują w mediach, komentując różne posunięcia władz publicznych, czy budzące wątpliwości przepisy prawne, obowiązujące już lub dopiero przygotowywane.
Edukują, interweniują
Pełnią przy tym ważne funkcje edukacyjne, popularyzując wiedzę o prawie i prawach obywatela, z czym w polskim społeczeństwie nie jest najlepiej. Niewątpliwie bardziej spektakularne są interwencje, zwłaszcza w sprawach głośnych, budzących społeczny oddźwięk albo, w opinii strażników, stanowiących zagrożenie dla systemu demokratycznego czy praw człowieka.
W raporcie przytoczone są przykłady takich, w jakimś stopniu skutecznych, interwencji – np. Stowarzyszenia Otwarta Rzeczpospolita w sprawie portalu, „nawołującego do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, etnicznych, wyznaniowych”; Federacji na Rzecz Kobiet i Planowania Rodziny w związku ze stosowaniem przez niektórych farmaceutów tzw. klauzuli sumienia i odmawiania sprzedaży m. in. środków antykoncepcyjnych.
Fundacja Panoptykon z kolei alarmowała, że sądy, policja i inne służby naruszają prawo obywateli do prywatności poprzez zbyt częste i słabo uzasadnione sięganie po dane o połączeniach telefonicznych.
W takich przypadkach bardzo ważne jest zwrócenie uwagi na problem, nagłośnienie go, wprowadzenie do debaty publicznej, zmobilizowanie opinii publicznej.
Z drugiej strony, w ten sposób także organizacje strażnicze stają się rozpoznawalne i mogą liczyć na społeczne poparcie swych działań, tyle że sami obywatele w dużej części nie są świadomi swych praw ani gotowi do ich egzekwowania. Tymczasem, jak stwierdzają autorzy raportu ISP, wciąż jeszcze najczęściej postrzegane są jako te, które prowadzą monitoring i wydają raporty. To jest oczywiście ważne, ale niewystarczające.
Długa droga do sukcesów
To nie są łatwe sprawy i na rezultaty trzeba poczekać, gdyż opór czy lekceważenie problemu przez drugą stronę bywa duże. Np. od lat organizacje strażnicze podnoszą kwestię przygotowania przez rząd strategii antykorupcyjnej, postulują wprowadzenie ustawy o bezpłatnej pomocy prawnej i ustawy antydyskryminacyjnej, ostrzegają przed skutkami ustaw pogarszających standardy przestrzegania podstawowych praw i wolności oraz przejrzystości instytucji państwowych (jak ustawa o zgromadzeniach).
Organizacje strażnicze, które mają ambicje wprowadzania zmian w prawie, działające centralnie, borykają się ze specyficznymi problemami. Na poziomie rządowym proces stanowienia prawa jest nieprzejrzysty, organizacje obywatelskie nie znajdują miejsca, gdzie mogłyby zabrać głos w jakiejś sprawie, wyrazić swoją opinię. Można oczywiście słać pisma zawierające stanowisko, ale zbyt często pozostają one bez odzewu. Czy uda się zabrać głos w komisjach sejmowych, zależy od szefa komisji, wysłuchanie publiczne też zależy od zgody posłów, zresztą przedstawiane tam opinie najczęściej nie są brane pod uwagę w procesie legislacyjnym.
Organizacje strażnicze starają się wszędzie zaistnieć, ale co do wyników nie należy mieć wielkich złudzeń. Generalnie, wielkim problemem, którego doświadczają także obywatele, jest dostęp do informacji publicznej, blokowany na różnych szczeblach lub po prostu ignorowany przez urzędników, mimo obowiązującej na mocy ustawy zasady braku formalizmu oraz szybkości dostępu. Mogą coś na ten temat powiedzieć nawet organizacje zbieraczy danych, którzy je tylko gromadzą i upubliczniają, rzadko interpretują.
Obszary do zagospodarowania
Zdaniem dr. Zbieranka, monitoring społeczny przychodów i wydatków komitetów wyborczych dokonywany w czasie rzeczywistym jest bardziej skuteczny, ma znaczenie profilaktyczne, a wnioski są przydatne w systemie kontroli państwowej. Można tu odwołać się do doświadczeń z kampanii prezydenckiej w 2005 roku, kiedy taka kontrola społeczna na poziomie centralnym i lokalnym była prowadzona z inicjatywy Fundacji Batorego.
Raport, w którym uwypuklono niejasności i nieprawidłowości, dał podstawy do późniejszej nowelizacji Kodeksu Wyborczego. Jednak od 2009 roku organizacje strażnicze nie prowadzą żadnych tego typu działań, motywujących partie polityczne do lepszej i przejrzystej polityki finansowej. Monitoring finansowania partii politycznych powinien być procesem ciągłym, uważa dr Zbieranek, a trzeba też pamiętać, że czeka nas „slalom wyborczy” i kolejne cztery elekcje.
Kontrolować kontrolujących
Bardzo ważny temat, właściwie nieobecny w debacie publicznej, podjęła trzy lata temu Fundacja Panoptykon: jest to problem ochrony praw człowieka w społeczeństwie nadzorowanym. Kontrolujemy kontrolujących – mówi Małgorzata Szumańska, jedna z założycielek Fundacji.
Powiększa się skala i są coraz doskonalsze mechanizmy i techniczne możliwości ingerencji w życie obywateli. Nadzór funkcjonuje właściwie w każdej sferze życia i często wymyka się spod kontroli, nie zawsze wiadomo, jak są wykorzystywane zdobyte tą drogą informacje o obywatelach, rozmaite bazy danych i wreszcie - jakie będą społeczne konsekwencje takich działań.
Panoptykon zajmuje się nadzorem w sieci, ochroną prywatności obywateli, działaniem i uprawnieniami różnych służb. Zwraca uwagę na często nadużywany jako argument problem bezpieczeństwa; podobnie jest z monitoringiem wizyjnym instalowanym w wielu miastach. Fundacja monitoruje procesy legislacyjne, alarmuje, kiedy uzna, że jakieś projekty dotyczące nadzoru nie pozwalają należycie chronić praw i wolności jednostek. Problemy nadzoru budzą spore społeczne emocje i kontrowersje. Zdaniem działaczy Fundacji, bardzo ważne jest wprowadzanie tych tematów do debaty publicznej, nagłaśnianie ich, w czym istotna rola przypada mediom.
I jeszcze jeden przykład: Fundacja Court Watch (jest to ruch o zasięgu międzynarodowym) zajmuje się propagowaniem i organizowaniem obywatelskiego monitoringu pracy sądów. Przeszkoleni wolontariusze uczestniczą w rozprawach sądowych obserwując, jak są respektowane prawa stron postępowania i jakie są warunki pracy sądów. Ich spostrzeżenia pomogą w sporządzeniu diagnozy stanu sądownictwa i realizowania przez sądy ich funkcji społecznych.
W Polsce niepokojącym zjawiskiem jest spadek zaufania do sądów. Obywatelski monitoring powinien zwiększyć świadomość prawną społeczeństwa i przybliżyć zasady pracy sądów, ale czy przysporzy im zaufania?
Zadania na bliską przyszłość
W Polsce jest jeszcze wiele innych obszarów, gdzie brakuje społecznego nadzoru. Takim zupełnie nierozpoznanym, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka, jest np. wojsko. Pojawiają się także nowe zagrożenia dla praworządności, które trzeba będzie rozpoznać i obserwować.
Przyszłością watchdogów jest specjalizacja, która pozwala głęboko wniknąć w dany problem., uważa Maria Ejchart z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Organizacje strażnicze w Polsce wciąż zbierają doświadczenia, doskonalą mechanizmy swojej działalności. Chcą zdobyć uprawnienia, które pomogą im w sprawowaniu funkcji kontrolnych.
W podsumowaniu raportu ISP wymieniono m.in. gwarancje uczestniczenia na wszystkich etapach stanowienia prawa na poziomie Rady Ministrów, a także udziału w posiedzeniach komisji sejmowych, wprowadzenie sądowego nakazu udostępniania informacji publicznej do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Najważniejsze, żeby przekonać zarówno władze, instytucje publiczne, jak i - a może przede wszystkim - społeczeństwo, że obok kontroli państwowej potrzebna jest kontrola obywatelska.