Boksujemy jedną ręką

Utworzono: niedziela, 30 listopad 2014 Anna Leszkowska Drukuj E-mail



kasiewiczZ prof. Stanisławem Kasiewiczem z Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie w SGH, sekretarzem naukowym ALTERUM Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego, rozmawia Anna Leszkowska  

-        Przed naszym wstąpieniem do UE w 2004 r. właściwie każde posiedzenie Rady Ministrów dotyczyło implementacji prawa unijnego; sprawy te dominowały w polityce rządu premiera Millera. Przedsiębiorcy i naukowcy skarżyli się wówczas, że implementacja dyrektyw UE była żywiołowa, chaotyczna i bezrefleksyjna, a dyrektywy tłumaczone nierzetelnie i nieprofesjonalnie. Po 10 latach pan zwraca uwagę mniej więcej na to samo – na zalew regulacji unijnych, nad czym nikt nie panuje...

-        Sytuacja taka trwa nadal, bo burzliwa implementacja niezbędnych dyrektyw wynika i z faktu, że UE musiała się dostosować do kryzysu z 2007 r., i z nowych problemów, przed jakimi stanęła w związku z rozszerzającą się globalizacją. Coraz większa liczba aktów prawnych, które obowiązują w Polsce, ma więc swoje źródło w UE. Obecnie nie jest to może tyle, co w 2004 r., niemniej szacuje się, że z UE pochodzi bezpośrednio lub pośrednio ok.75% tworzonego dzisiaj prawa.
Niestety, nie w pełni radzimy sobie z tym zjawiskiem, co negatywnie rzutuje na naszą gospodarkę. Władze polityczne, gospodarcze, nie są najlepiej przygotowane do tego, żeby działać w rytm pracy Parlamentu Europejskiego czy Komisji Europejskiej. Coraz większa liczba dyrektyw unijnych jest wdrażana z opóźnieniem – np. według raportu organizacji Client Earth (2013 r.) na 11 z nich tylko jedna została wdrożona w terminie, reszta – z opóźnieniem lub w ogóle. Grożą nam pozwy wysyłane przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości i wysokie kary – szczególnie związane z dyrektywami energetycznymi.

Źle też prowadzimy proces implementacji dyrektyw unijnych – często jesteśmy nadmiernie rygorystyczni, nadgorliwi, albo reagujemy zbyt późno. Nie mamy też strategii legislacyjnej – nie określamy, na jakich regulacjach nam szczególnie zależy, nie potrafimy szybko reagować w chwili, kiedy pojawiają się założenia nowych regulacji, nie wyrażamy też swojej opinii w tej fazie lub robimy to bez odpowiedniego przygotowania (m.in. w związku z problemami językowymi, brakiem profesjonalnych analiz skutków). Mamy też mało podmiotów gospodarczych, organizacji i instytucji, które wyrażają swoje opinie.

W tej chwili pojawił się ogromny problem z sektorem banków spółdzielczych w związku z wdrożeniem pakietu CRDIV/CRR od 2013 roku, przeciwko któremu niemal wszystkie banki spółdzielcze protestują. Do dzisiaj nie ma w tej sprawie finalnego projektu rozwiązań, rozsądnej alternatywy i dlatego zaczyna się pojawiać duże zagrożenie dla pomyślnego rozwoju tego sektora, który ma coraz gorsze wyniki finansowe. Wygląda na to, że na naprawę sytuacji pozostaje coraz mniej czasu.

Nie wykorzystujemy też europarlamentarzystów, których na szczęście w kluczowych komisjach (np. Gospodarki i Waluty) mamy więcej niż w VII kadencji PE. Otwarty pozostaje problem ich przygotowania w zakresie „doglądania” nowych inicjatyw regulacyjnych, aktywności w całym procesie legislacji, nie tylko na początkowym etapie założeń projektu. To także kwestia przekazania im czytelnych sygnałów od rządu – czy jesteśmy "za" czy "przeciw" danemu projektowi dyrektywy, gdzie mamy szukać sojuszników?

My nadganiamy cywilizacyjne opóźnienie, stąd nasze warunki są zupełnie inne niż krajów dominujących w UE i trzeba pamiętać, że to, co jest dobre dla państw wysokorozwiniętych, niekoniecznie musi być dobre dla nas. Wiadomo, że choć proces dostosowawczy ma charakter koncyliacyjny i trwa cały czas, to regulacje, niestety, bardziej sprzyjają krajom mocniejszym, dominującym, preferującym ponadnarodowe korporacje i bogatsze warstwy społeczeństwa. Z naszego punktu widzenia każdy z tych elementów jest dla nas niewygodny. Oczywiście, nie jesteśmy w stanie bezwzględnie narzucać własnego punktu widzenia, niemniej możemy te regulacje lepiej współkształtować, a następnie korzystnie dla siebie adaptować, wzorując się na dobrych praktykach z innych krajów.

-      Komisarz unijna Danuta Hübner twierdziła, że odnośnie implementacji prawa unijnego jesteśmy bardziej papiescy niż sam papież, źle pojmujemy proces dostosowawczy. W czym leży tego przyczyna? W braku specjalistów? W naszej mentalności?

-      Drugi z polskich komisarzy unijnych, Janusz Lewandowski, mówi, że my boksujemy jedną ręką, tzn. konflikty, jakie są na gruncie krajowym, przerzucamy na forum unijne, czego nikt inny raczej nie robi. Nie ma współdziałania w interesach narodowych. W gruncie rzeczy partie są po to, żeby realizować cele społeczne, ale gdy się koncentrują tylko na własnej walce o władzę, cierpi cała Polska. Taka sytuacja jest nie do utrzymania.

Cały nasz układ instytucjonalny, który co prawda podlega częściowej modernizacji, nie jest dostosowany do tempa zmian, jakie zachodzą w świecie i UE. My często widzimy te błędy (media, naukowcy, specjaliści, nawet niektórzy politycy), ale nie wyciągamy z nich wniosków i nie podejmujemy odpowiednich działań, a to, co się robi, w zasadzie jest  maskowaniem problemów. Należałoby podjąć dyskusję na temat stanowienia prawa w Polsce – była co prawda inicjatywa prezydencka w 2011 r. i 2012 r., ale ta dyskusja skończyła się niczym – nikt już do niej nie wraca, choć ciągle występują te same błędy i swego rodzaju patologie.

Uważam, że największe słabości procesu legislacyjnego widać na przykładzie sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Jeżeli przeanalizować wszystkie raporty z ostatnich 20 lat, sporządzane nawet przez rządowe agendy: przez PARP czy Ministerstwo Gospodarki, to widać, że sektor ten ma cały czas te same zastrzeżenia do władz i procesu stanowienia prawa.

Ostrzejsze w swoich opiniach są organizacje pracodawców. Z raportu Lewiatana „Czarna lista barier dla przedsiębiorczości 2014” wynika, że na ok. 460 zidentyfikowanych przez MŚP barier, większość miała swoje źródło w legislacji. Tymczasem rząd ciągle podkreśla, że je likwiduje, ułatwia funkcjonowanie tych firm, niemniej robi tylko małe kroczki. To wszystko jest spóźnione, a skala zbyt mała, aby firmy, które są stłamszone regulacyjnie mogły odgrywać wiodącą rolę w gospodarce.

-      Przeciętny Polak może pomyśleć, że w sytuacji, kiedy 75% prawa przychodzi z UE, nie ma po co tworzyć prawa krajowego. Wystarczy przetłumaczyć dyrektywy unijne, wpisać je do obowiązującego systemu prawa i stosować. Czy takie odczucie jest słuszne?

-     Bogactwo ustawodawcze, jakie płynie z UE jest bardzo znaczące, ale to nie oznacza, że regulatorzy krajowi nie mają nic do roboty i nie są „płodni” na swój rachunek. Problemem jest zmiana strategii i kierunków działania. U nas najbardziej szwankują konsultacje społeczne oraz ocena skutków regulacji z punktu widzenia kryteriów społecznych, ekonomicznych i ochrony środowiska.
Ponadto bardzo zła jest komunikacja między regulatorami a podmiotami regulowanymi - każdą interwencję uważa się jako lobbing w złym znaczeniu. Nie tworzy się klimatu zaufania. Dominuje opinia, że strony występują wyłącznie w swoim egoistycznym interesie. Nie ma porozumienia.

W Polsce ciągle pokutuje podejście arbitralne, w którym regulator wie lepiej niż społeczeństwo i podmioty regulowane; uważa iż nie ma sensu tracić czasu na rozmowy. Tym bardziej, że polskie uwarunkowania kulturowe sprawiają, że nie potrafimy się dogadać w żadnej sprawie, więc ktoś musi zdecydować. Ponadto prawie wszystkie problemy chce się rozwiązywać za pomocą prawa, co jest złe i się często nie udaje.

Nie ma też motywacji do rozliczania regulatora z jakości jego pracy, stąd nie ma kontroli respektowania uchwalanego prawa (oceny ex post).
Tymczasem, nawet jeśli są bardzo dobre regulacje (co niestety rzadko się zdarza), to trzeba kontrolować ich przestrzeganie i stale je monitorować.

Bardzo wiele regulacji robi się w tempie ekspresowym
, co źle wpływa na ich jakość. Tymczasem projekty prawne są bardzo złożone, wymagają refleksji, zastanowienia - czy społeczeństwo, podmioty regulowane, dane rozwiązanie zaakceptują, czy zastosują, czy będą chciały tak robić jak się proponuje, czy będą szukać obejść i np. uciekną od nich poprzez zaniechanie czy emigrację do innych krajów, czy znajdą inne formy arbitrażu regulacyjnego, których regulator w ogóle nie brał pod uwagę. Intencje mogą być szlachetne, ale wykonanie już niekoniecznie. I dopóki ten dialog nie ulegnie poprawie, profesjonalizacji, dopóki nie będzie merytorycznej dyskusji, to będziemy nadal mieli złe regulacje (nieskuteczne i nieefektywne).

Stanowienie prawa w Polsce jest ciągle bardzo ułomne
. Niedopuszczalne jest, aby do projektów regulacji wprowadzano kilkadziesiąt czy kilkaset poprawek, które całkowicie rujnują pierwotny zapis. Liczba korekt aktów prawnych winna być ograniczona, a dyskutować powinno się na temat założeń projektów regulacyjnych, wyboru określonych kierunków działań regulacyjnych, a nie na temat szczegółowych rozwiązań. Tu ktoś musi wziąć na siebie odpowiedzialność. W Polsce nie ma jednak instytucji odpowiedzialnej za jakość regulacji ex ante i - jak to zostało już powiedziane - ex post.

-     Czyli dyrektywy przyjmowane są automatycznie? Bez oglądania się na nasze rozwiązania? Kto zajmuje się unifikacją prawa?

-     Praktycznie dyrektywy trafiają do odpowiednich instytucji przygotowujących projekty polskich odpowiedników (głównie ustaw), ale nie ma konieczności automatycznego przyjęcia unijnych zapisów w 100%, od A do Z. Np. Wielka Brytania wprowadziła rozwiązanie, że dla mikroprzedsiębiorstw każda nowa regulacja ma karencję 3 lata. Przedsiębiorcy mają więc czas na dostosowanie się do niej. Wiadomo, że koszty regulacji są bardzo nierównym obciążeniem dla różnych podmiotów. Małe przedsiębiorstwa mają je co najmniej 5 razy wyższe na jednego pracownika niż duże firmy (powyżej 250 osób), a średnie – 3-krotnie wyższe. Wiadomo więc, że jeśli regulator narzuci od razu zbyt wysokie koszty regulacyjne, to duża liczba firm upadnie lub ucieknie z rynku krajowego.

Nie stosujemy też zasady one in - one out, która mówi o tym, że zanim wprowadzę jakakolwiek regulację, muszę pokazać, że koszty jej wprowadzenia będą pokryte przez działanie deregulacyjne lub usunięcie innej regulacji z porządku prawnego. Tymczasem my tego typu praktyk w ogóle nie stosujemy. Nikt też nie dokonuje co jakiś czas ewaluacji tych przepisów z punktu widzenia ich aktualności, spójności, więc mamy ich coraz więcej, w tym mnóstwo nieaktualnych. W związku z tym proces decyzyjny jest spowalniany przez różne niespójności.

W regulacjach nie zauważa się też bardzo trudnego problemu dotyczącego zaniechania. Jest np. obowiązek wprowadzenia danej regulacji, ale szuka się wszelkich argumentacji, żeby nic nie robić. Widać to na przykładzie tworzonej od lat kluczowej ustawy o OZE. Jej brak powoduje straty rzędu miliardów złotych po stronie inwestorów, ale nie wiadomo kto jest odpowiedzialny za brak czytelnych rozwiązań prawnych.

    

-     Czy to nie jest spychanie odpowiedzialności na innych, odsuwanie od siebie ryzyka?

-     Jeśli rozwiązania, które często są bardzo racjonalne i potrzebne, w dodatku pilne, zostają wdrożone z sukcesem, ich ojców nie trzeba szukać, ale jeśli ponoszą fiasko - nie ma winnych. Wynika to z faktu, że proces ich wprowadzania jest negocjacyjny, bierze w nim udział wiele stron i im więcej jest w nim przypadkowości, chaosu, tym bardziej - z punktu widzenia decydentów - zmniejsza to ich ryzyko odpowiedzialności. Zresztą i tak nikt nie kontroluje tych regulacji. Najważniejsze, żeby formalnie się wszystko zgadzało.

I tak działa ta maszyna prawna – wszyscy mają świadomość, że nie ma idealnej regulacji, więc uważają, że można poeksperymentować, w razie czego - poprawić ją za rok. Natomiast nikt nie bierze pod uwagę kosztów społecznych, gospodarczych (bo ich się nie liczy), które wynikają z tych ciągłych poprawek. Nie można podnieść kultury organizacyjnej, jeśli prawo traktuje się jako narzędzie bardzo elastyczne. Prawo winno mieć charakter bardziej długookresowy, nie doraźny.

- Dziękuję za rozmowę.

 

Odsłony: 2029
DMC Firewall is developed by Dean Marshall Consultancy Ltd