Z dr. Michałem Wolańskim z Katedry Transportu SGH rozmawia Anna Leszkowska
- Transport publiczny poza miastami to temat, jakim się pan zajmuje naukowo, bardzo bliski (i irytujący) Polakom niezmotoryzowanym, a zupełnie obcy pozostałym, zwłaszcza decydentom. Kto korzysta z komunikacji publicznej poza miastami, zna jej ułomności na określonym terenie, ale badania naukowe zapewne pokazują jej stan w całym kraju. Jakie są przyczyny upadku komunikacji autobusowej i kolejowej?
- Projekt badawczy, który robiliśmy w 2014 roku, dotyczył wykluczenia transportowego, społecznego, skutków społecznych złego transportu, a tam, gdzie dociera kolej, te problemy nie są aż tak nasilone niż w miejscach, gdzie kolei nie ma. Zajmowaliśmy się więc tylko komunikacją autobusową.
Nasze badania dotyczyły w dużej mierze okresu po 2004 roku, czyli po wstąpieniu Polski do UE, ale przejrzeliśmy też to, co działo się wcześniej.
W latach 80. transport publiczny był w miarę dobrze rozwinięty, bo w Polsce nie było wielu samochodów osobowych. Lata 90. też jeszcze nie były złe dla transportu publicznego, stopień zmotoryzowania nie był duży, poza tym było dużo młodzieży na terenach wiejskich, co wymuszało organizowanie dojazdów do miast i przedsiębiorstwa PKS funkcjonowały dość dobrze. W tym czasie powstawały też przedsiębiorstwa transportu busowego.
Źle zaczęło się dziać w tym obszarze krótko po roku 2000 i wstąpieniu Polski do UE, co zaowocowało wzbogaceniem się ludności wiejskiej i większą łatwością importu samochodów, ale i negatywnymi trendami demograficznymi oraz decyzją o budowie drugiego, równoległego systemu „gimbusów” przy malejącej liczbie pasażerów.
Podstawowym błędem po 89 roku było pozostawienie komunikacji zbiorowej rynkowi. I to do tego stopnia, że PKS-y nie podlegały ministrowi do spraw transportu, ale ministrowi skarbu. Traktowano je bowiem jako przedsiębiorstwa komercyjne, należące do skarbu państwa i przeznaczone do prywatyzacji. Oczywiście, te prywatyzacje - nawet jeśli je robiono - niewiele zmieniały.
- Niektóre były skandaliczne – sprzedawano nie tylko przedsiębiorstwa, ale i dworce.
- Na malejącym rynku usług przewozowych nie było bowiem wiadomo, czy ktoś kupi PKS. Niektóre załogi kupowały swoje przedsiębiorstwa, aby zachować miejsca pracy. Byli deweloperzy, którzy kupowali tereny PKS dla działek budowlanych – jak to się działo np. w Siedlcach czy Olsztynie. Pojawili się też dziwni inwestorzy jak MPK Łódź (kupiło przedsiębiorstwa w Myślenicach i Nowym Targu wraz z dworcami), także inwestorzy zagraniczni, którzy w niektórych przypadkach zamykali te przedsiębiorstwa z powodu strat, jakie one przynosiły.
Nie było jednak interwencji państwa w te procesy, choć państwo w transporcie publicznym pełni dwie funkcje - może być właścicielem przedsiębiorstwa, ale może być też zleceniodawcą usług. To są dwie funkcje rozłączne, ale naprawdę ważne jest to, aby władze publiczne miały pieczę nad siatką połączeń - określały ile i jakich połączeń chcą zakontraktować. Natomiast czy będą je kontraktować u przewodników prywatnych czy państwowych, to drugorzędne.
- Problem w tym, że władze lokalne nie wywiązują się ze swoich zadań dotyczących transportu publicznego. Nawet, jeśli istnieją jacyś przewoźnicy, to wykonują swoje usługi według własnego widzimisię, natomiast samorząd nie ingeruje w tę ewidentną patologię. Widać to zwłaszcza w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie, gdzie tuż przed kursem autobusu PKS jedzie prywatny bus.
- Z naszych badań wynika, że patologia jest głębsza. Samorządy muszą działać w granicach prawa, natomiast przewoźnicy prywatni powołują się na ustawę i zasady swobody działalności gospodarczej. Problem w tym, że w Polsce samorząd nie ma skutecznego prawa (w niektórych krajach ma) do zaprojektowania siatki połączeń oraz pewnych standardów przewozów i egzekwowania tego od przewoźników. Były przypadki, że samorządy odmawiały przewoźnikom zezwoleń, ale okazywało się, że nie ma faktycznych możliwości prawnych, aby to zrobić. Jedyne, co polski samorząd może, to zakontraktować u kogoś siatkę połączeń. Nie może natomiast zapobiec temu, że na najlepszych połączeniach pojawi się bus 5 minut przed autobusem i zabierze pasażerów na biletach jednorazowych, pozostawiając dla usługi dotowanej tych z miesięcznymi, czyli mniej dochodowych. Niestety, nie ma w Polsce skutecznych instrumentów prawnych, żeby to wyeliminować.
- Można z takim przewoźnikiem nie podpisać umowy.
- Oczywiście, ale w Polsce przewoźnik, nawet taki, który działa na zasadzie pirata, ma prawo nie tylko do „zbierania” pasażerów, którzy płacą najwięcej (co pogłębia deficyt PKS), ale i do tego, aby otrzymywać dopłatę do ulg ustawowych. Wystarczy, że będzie spełniał warunki formalne: posiadał kasę fiskalną i miał podpisaną umowę z marszałkiem województwa, a do każdego biletu ulgowego dostanie dopłatę w pełnej wysokości ulgi.
Od 2017 roku miały wejść w życie przepisy, według których dopłaty do ulg ustawowych miały być pokrywane z budżetu państwa tylko jeśli przewoźnik ma umowę z samorządem. To są bardzo duże pieniądze – ok. 700 mln zł w skali roku. Takie refundacje istnieją w wielu krajach unijnych, jednakże nigdy to nie jest 100% – z reguły 60-70%, bo wiadomo, że jeśli bilety są tańsze, jeździ więcej pasażerów. Dopłaty miały być zachętą dla samorządów, żeby zawierały umowy z przewoźnikami na transport publiczny.
- Ale samorząd, dysponując pieniędzmi publicznymi i kontraktując usługi dla swoich obywateli ma prawo oczekiwać, że przewoźnik, z którym podpisał umowę będzie przestrzegać takiego rozkładu jazdy, który zapewnia mieszkańcom gminy czy powiatu optymalne warunki komunikacji.
- Zgadzam się, że samorząd winien mieć takie możliwości, ale przewoźnicy bardzo dobrze wyspecjalizowali się w kruczkach prawnych. Z naszych badań np. w Lipnie wynika, że tamtejszy samorząd próbował ingerować w ten rynek, aby zapobiec tzw. spijaniu śmietanki przez niektórych przewoźników, ale było to działanie nieskuteczne. I choć tak być nie powinno, to pojawiają się takie biznesy polegające na obstawianiu najbardziej rentownych połączeń.
Niektórzy uważają, że są w Polsce rejony, gdzie przewozy komercyjne działają dobrze, i takie, w których jest pod tym względem źle.
Jednak już badania wśród młodzieży wiejskiej pokazały, że niezależnie od tego, czy w danym rejonie są busy, czy ich nie ma, problemy z transportem są podobne, ponieważ busy obstawiają linie główne, gdzie istnieje już inna komunikacja, natomiast nie ma kto zapewnić dojazdu do mniejszych ośrodków. Zróżnicowanie komunikacji jest więc pozorne - dotyczy tylko głównych linii. Tam, gdzie mieszka mniej ludzi, komunikacja publiczna działa źle.
W Polsce ponadto nie ma systemu dającego kompleksową informację i ocenę tego, co, gdzie i jak jeździ. Z wydawanych przez urzędy zezwoleń można byłoby stworzyć dobrą mapę połączeń, bo choć formalnie przewoźnicy mają pozwolenie na obsługiwanie danej linii, to w praktyce bywa, że tego nie robią. Jednak nikt z urzędu tego nie weryfikuje i nie ma sankcji za nieobsługiwanie takich linii.
Drugim ważnym problemem jest wspomniana już zamknięta komunikacja szkolna. Po reformie oświaty w 1999 roku wprowadzającej gimnazja, zakupiono ze środków budżetu państwa dużą liczbę autobusów szkolnych, tzw. gimbusów (nb. to rozwiązanie przyczyniło się do uratowania krajowego przemysłu autobusowego, zakładów Autosan i Jelcz). Podarowano je samorządom wraz z nałożeniem na nie obowiązku dowożenia dzieci do szkół. Bardzo wiele gmin realizuje ten obowiązek tzw. przewozami zamkniętymi – albo przy pomocy własnych autobusów, albo poprzez organizowanie przetargów dla małych przewoźników.
Ten system transportu publicznego jednak się nie sprawdza z bardzo wielu względów. Po pierwsze dlatego, że do wielu miejscowości dojeżdża tylko gimbus, ale nie mogą z niego korzystać inni mieszkańcy, choć autobus jest opłacany z publicznych pieniędzy. Kierowca gimbusa bowiem nie może formalnie przewozić innych pasażerów, tylko dzieci. To jest patologia systemu skopiowanego z krajów anglosaskich, zwłaszcza z USA i Australii, choć w Australii uznano go za patologiczny.
Obecnie niektóre nasze samorządy przechodzą z gimbusów na system wykupu czy refundacji biletów na przejazdy autobusami publicznymi, ale brakuje tu systemowych rozwiązań.
Otwieranie zamkniętej komunikacji szkolnej idzie zbyt wolno, choć uderzyła ona w komunikację publiczną. Z jednej strony wydaje się, że jest bezpieczniej jak dzieci jadą same, natomiast z drugiej strony – lepiej byłoby, gdyby jeździli z nimi dorośli, którzy zwracają uwagę na stan techniczny pojazdu, bo te autobusy – jak wykazała kontrola NIK – są w fatalnym stanie technicznym.
Otwarcie komunikacji szkolnej dla pasażerów dorosłych ma też inne zalety: w podwarszawskim Brwinowie do miejsc, z których nie było żadnego dojazdu komunikacją publiczną, zaczęły dzięki temu dojeżdżać autobusy, a przy przewozach dzieci zatrudniono opiekunów.
Takie rozwiązanie daje też pewne korzyści samorządom, bo do takich przewozów mogą mniej dopłacać. Jednak w otwieraniu komunikacji zamkniętej samorządy są zostawione same sobie, brakuje narzędzi prowadzenia i wspierania tego rozwiązania.
- Kto w Polsce ma obowiązek organizacji komunikacji publicznej?
- Obowiązki organizacji komunikacji publicznej zostały nałożone na samorządy różnych szczebli – gminne, powiatowe i wojewódzkie, bez jednoznacznego przypisania, które do jakiego szczebla należą.
W przypadku samorządów gminnych to zadanie wydaje się mało przemyślane, gdyż dojazdy komunikacją publiczną z gminy są głównie do powiatu.
W Niemczech przewozy autobusowe poza miastami organizuje zawsze powiat, który jest nb. dwa razy większy niż nasz.
We Francji taki obowiązek miały departamenty, a będą mieć regiony – też jednostki dużo większe niż nasze powiaty, choć mniejsze od województw.
Ponadto, dla gmin procedury zawarcia takiej umowy są bardzo skomplikowane – m.in. zgodnie z prawem unijnym, nim się ogłosi postępowanie przetargowe, trzeba zawiadomić o tym rok wcześniej, stworzyć plan transportowy. W dodatku w 2016 roku weszła w życie nowa unijna dyrektywa koncesyjna, która nie została wprowadzona na czas do polskiego prawa.
Mamy zatem ogromny bałagan prawny, więc nawet gdyby wszystko przebiegało tak, jak autorzy ustawy o transporcie publicznym zaplanowali, to wówczas nagle 2500 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich musiałoby zacząć kontraktować tę komunikację pewnie w trybie koncesji. Co ciekawe, tylu koncesji jeszcze w Polsce nie udzielono.
Przed gminami wystąpiło więc ogromne wyzwanie prawne i to w sytuacji, kiedy polska ustawa przestaje być kompatybilna z dyrektywą unijną. Nikt w tym bałaganie samorządom nie pomógł, nie stworzył dobrego prawa, a te same z siebie mało co robiły. Są oczywiście przykłady dobre, np. powiatu bielskiego, wejherowskiego, natomiast w większości jest fatalnie.
Obecnie trwają prace nad nową ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, ale niepokoi sposób, w jaki to się robi. Wydawało się, że najpierw zdiagnozuje się problem, potem założy jakieś cele, a następnie będzie szukać najlepszych dróg dojścia do nich. Tymczasem za podstawę nowej ustawy przyjęto projekt przygotowany przez środowisko busowe, w którym zapisano, że tam, gdzie są przewozy komercyjne, tam nie można zrobić żadnej linii kontraktowanej przez samorząd. Czyli jeżeli gdzieś jeździ rozklekotany busik co 2 godziny, to samorząd, choćby chciał, nie ma prawa wprowadzić na tę linię autobusu niskopodłogowego np. co pół godziny.
Inny zapis zawarty w tym projekcie mówił, że jeśli robi się nowy kurs, to musi być w połowie między istniejącymi kursami, a nie zgodnie z potrzebami społecznymi. Prace zespołu przez kilka miesięcy ograniczały się więc do zgłaszania uwag do tego projektu.
Na szczęście, teraz pojawił się trochę lepszy projekt ustawy, niemniej wiadomo, że jeśli nie zrobi się na początku dobrej diagnozy, to później się błądzi. Tymczasem przedstawiciele środowisk busowych przekonują – a niektórzy w to nawet wierzą – że komunikacja publiczna w Polsce funkcjonuje dobrze, liczba pasażerów nie maleje, itd. Jednak nigdzie nie było żadnego „sprawdzam”, żadnej weryfikacji tych stwierdzeń.
Wynika to m.in. z faktu, że ministerstwo ds. transportu nie ma i nie miało nawet pracownika – nie mówiąc o zespole – który by systematycznie zajmował się problematyką transportu publicznego innego niż kolejowy. Jest departament transportu drogowego, ale on się zajmuje przede wszystkim kwestiami związanymi z licencjonowaniem i kontrolą ruchu drogowego. Od transportu kolejowego jest cały departament, natomiast od transportu zbiorowego nie ma stałego zespołu. I jeśli powstaje konieczność stworzenia ustawy, to biorą się za to pracownicy, którzy akurat są wolni. To jest słabość instytucjonalna, która przekłada się z ministerstwa na samorządy wojewódzkie, powiatowe i gminne.
- Na komunikację publiczną wszyscy płacą podatki i winni mieć ją zapewnioną, jednak wydaje się, że o tym obowiązku państwo zapomina. Np. z Łodzi nie ma komunikacji publicznej do dużego szpitala wojewódzkiego w Tuszynku. I nie ma winnych tego stanu rzeczy, bo ponoć urząd nie może nikogo zmusić do „nieopłacalnych” przewozów.
- Nie mamy żadnego monitoringu przewozów. Są dane GUS dotyczące przedsiębiorstw zatrudniających powyżej 9 pracowników, pewne dane powinny też samorządy przekazywać do ministerstwa transportu, ale ten system jest ułomny, bo traci się w nim całe zróżnicowanie geograficzne. W Polsce nie ma nawet systemu informacyjnego, który by pokazywał władzom publicznym skalę regresu komunikacji i co się dzieje w tym obszarze.
Tymczasem teraz szybko rośnie sprzedaż samochodów używanych, co jest związane z programem 500+, i następuje kolejny odpływ pasażerów z komunikacji publicznej. Zatem ludzi bez samochodu będzie coraz mniej i spowoduje to coraz większe problemy komunikacyjne. Dotyczy to w znacznej mierze młodzieży gimnazjalnej, która stoi przed wyborem: czy będzie mogła – z uwagi na bariery komunikacyjne – iść do szkoły zgodnej z zainteresowaniami, aspiracjami, czy musi się uczyć w takiej szkole, do której jest dojazd. Robiąc badania, spotkaliśmy się z takimi sytuacjami, że nawet w obrębie jednego powiatu nie ma dojazdu do szkoły i młodzież musi mieszkać w internatach.
- Czy powiaty są zobligowane prawem do utworzenia siatki połączeń transportu publicznego między powiatami? Z moich doświadczeń wynika, że najtrudniej jest przejechać zwłaszcza z powiatu do powiatu.
- Obecnie nie dość, że nie ma takiego prawa, to i same powiaty nie garną się do współpracy. Dzisiaj bowiem, jeśli jedna jednostka samorządu terytorialnego chce uruchomić komunikację na terenie innej (nawet, jak za nią płaci) - to musi podpisać z nią umowę o wspólnej organizacji transportu publicznego. I są sytuacje jak w Brwinowie, że podpisanie takiej umowy napotyka przeszkody. Otóż na terenie Brwinowa powstała gmina Podkowa Leśna, dzieląc go terytorialnie na dwa obszary. Gmina Brwinów, chcąc zapewnić komunikację wszystkim swoim mieszkańcom, musi wytyczyć przejazdy autobusów przez teren Podkowy Leśnej, a ta się na to nie godzi.
- Samorządy z jednej strony bronią swojej samodzielności, ale z drugiej nie bardzo umieją sobie poradzić z transportem publicznym, który jest sprawą podstawową dla obywateli.
- Wydaje mi się, że podstawą tego problemu jest prawo, a dalej – finansowanie, dopłaty do ulg ustawowych. Te 700 mln zł, jakie obecnie się wydaje na transport publiczny poza miastami w formie dopłat do ulg ustawowych, powinno się rozdzielić na samorządy na zasadzie ryczałtowej, ale znaczonej, z zastrzeżeniem, że można je przeznaczyć tylko i wyłącznie na transport publiczny, a nie np. na bardziej atrakcyjne politycznie drogi.
Zwłaszcza, że transport publiczny – szczególnie w położonych peryferyjnie gminach – nie jest tani. Zwracali na to uwagę mieszkańcy badanych gmin, dla których komunikacja publiczna jest tak droga, że dla wielu niedostępna, co zmusza ich do jazdy autostopem. Polityka kształtowania oferty transportowej jest bowiem w Polsce niedoskonała – wiele PKS-ów zatrzymało się w tym względzie na latach 80.
W bardzo nielicznych przypadkach wprowadzono nowocześniejsze taryfy. Dobre efekty przynosi możliwość kupna biletu nie według taryfy kilometrowej, ale na określoną strefę – jak to jest w Bielsku. Z kolei w rejonie Wejherowa obowiązuje zasada, że dzieci mogą korzystać ze szkolnego biletu nie tylko na trasie szkoła-dom, ale w całej strefie. To rozwiązanie – znane w dużych miastach od lat 90. - w komunikacji poza miastami jest ciągle ewenementem. Ważna jest też przejrzystość w korzystaniu z sieci - już samo ponumerowanie linii i zrobienie czytelnych rozkładów jazdy poprawia sytuację.
Trzeba jednak sobie szczerze powiedzieć, że optymalizacją transportu publicznego można osiągnąć poprawę tylko na krótką metę – jeśli nie dosypie się więcej pieniędzy, lepiej nie będzie. Mówimy tu o kwotach rzędu kilkuset milionów. Dla porównania - budżet warszawskiej komunikacji miejskiej to ponad 2 mld złotych rocznie. Dotacje do przejazdów kolejowych to miliardy złotych rocznie. Duże inwestycje kolejowe to także miliardy złotych, więc tak naprawdę potrzebne są nieduże pieniądze, aby to zmienić. A przede wszystkim - wola polityczna.
- Przez wiele lat - z powodu rozdrobnienia przewoźników i braku ich współpracy - nie można było zrobić rozkładu jazdy autobusów nie tylko dla całego kraju, ale i w powiatach, a nawet gminach.
- W Czechach tym zajmuje się państwo. W Polsce powinien być taki system, że każdy, kto chce obsługiwać jakaś linię, zgłasza rozkład jazdy w formie cyfrowej. Dzięki temu mielibyśmy statystyki do zarządzania systemem na różnych poziomach, skończywszy na poziomie państwa. Z tego powstałaby jednolita informacja dla pasażera, która u nas jest marzeniem, a w Czechach funkcjonuje od lat.
- A jak działa komunikacja publiczna na świecie?
- Z jednej strony, komunikacja za granicą działa w sposób znacznie bardziej sformalizowany, tzn. że wszędzie władze publiczne uważają, że ten temat jest ważny. Czytając nasze dokumenty, też można odnieść takie wrażenie, ale faktycznych działań nie ma. W Czechach komunikację zbiorową organizują samorządy, natomiast państwo je w tym wspiera, kupując autobusy. I zawsze wspierało.
Z drugiej strony, w tych przepisach jest znacznie większy luz w takim sensie, że np. w Niemczech dopuszcza się przewozy, które nie są realizowane autobusem. Jeżeli z jakiejś miejscowości jeździ do szkoły 5 dzieci, to nie trzeba ich wieźć autobusem – można wykonywać przewozy 9-osobowym vanem. W Polsce jest to karalne.
Inna sprawa: czy w Polsce prawo wymaga rozkładu jazdy? W Niemczech nie zawsze taki rozkład musi być, bo na terenach słabo zurbanizowanych stosuje się również rozwiązanie pośrednie między autobusem a taksówką – wystarczy zgłosić telefonicznie skąd i dokąd się jedzie. W dodatku można być zabranym spod domu.
W transporcie publicznym na świecie istnieje wielość rozwiązań, łącznie z wolontariatem, jak np. w Niemczech, gdzie emeryci na prowincji wożą dzieci do szkoły swoimi samochodami czy busami. Jest to jednocześnie sposób aktywizacji starszych osób na wsiach. Ale to, co uderza w innych krajach to silna rola państwa i samorządów w transporcie publicznym.
System, jaki u nas panuje, właściwy jest krajom słabo rozwiniętym. To jest sprawa i solidarności społecznej, i relacji międzyludzkich. Tymczasem inwestycje w publiczny transport zbiorowy na obszarach słabo zurbanizowanych to inwestycja nie tyle w autobusy, co w kapitał ludzki.
Dziękuję za rozmowę.
Post scriptum:
Już po przeprowadzeniu tego wywiadu w Nowym Obywatelu opublikowano informację, że od 1.7.17 kasuje się komunikację publiczną w kilku powiatach w Bieszczadach.
http://nowyobywatel.pl/2017/04/11/bieszczady-bez-komunikacji/