Z prof. Krzysztofem Jasieckim, socjologiem gospodarki z Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego rozmawia Anna Leszkowska
- Panie Profesorze, czy wiadomo, co się stało z wszystkimi polskimi firmami po 89 roku, bo ile upadło – wiemy, ile zlikwidowano – wiemy, ile sprzedano też wiemy i znamy ich los. Czy jednak mamy jakieś analizy tego, co zostało, czyli dawnych przedsiębiorstw państwowych? Nie mówię tu o tych 19 przedsiębiorstwach, których wyłącznym właścicielem jest państwo (m.in. PP Porty Lotnicze, Drukarnia Ministerstwa Sprawiedliwości, Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych w Otwocku-Świerku, Polska Żegluga Morska w Szczecinie), bo ich sytuacja też jest znana.
- Odpowiem na to pytanie od innej strony: w całym regionie Europy Środkowo-Wschodniej Polska ma najwięcej dużych firm państwowych. Czyli ta grupa przetrwała i co więcej – badacze zachodni twierdzą, że w wielu obszarach one są kluczowe dla gospodarki. Dotyczy to głównie takich dziedzin jak przemysł wydobywczy, energetyka, infrastruktura, koleje, banki. Wbrew założeniom – nie zostały one szybko sprywatyzowane, m.in. dlatego, że o sile polskiego kapitału decydowały małe i średnie przedsiębiorstwa (MSP), a te potęgą nie są…
- Choć jak wynika z ostatniego raportu PARP - MSP, których jest najwięcej, mają też największy udział w tworzeniu PKB – ponad 50%; duże firmy – tylko 23%.
- Problem polega na tym, że MSP mogą dostarczać znaczących wpływów podatkowych, zatrudniać wielu pracowników, ale ogólnie są mało innowacyjne i niespecjalnie konkurencyjne. Ze względu na słabości kapitałowe i duże rozdrobnienie wydajność pracy jest w nich kilkukrotnie niższa niż w zachodnich MSP. Najczęściej są to mikroprzedsiębiorstwa zatrudniające do 10 osób, działające głównie w usługach i handlu, budownictwie i przetwórstwie przemysłowym. Skutek jest taki, że sieci biznesowe skupione są wokół zachodnich korporacji lub dużych przedsiębiorstw państwowych obudowanych małymi spółkami, jak w górnictwie, energetyce i innych sektorach (postnomenklaturowych, „dyrektorskich”, powiązanych z partiami rządzącymi itd.).
- Czy wśród MSP są firmy państwowe, czy zdecydowanie prywatne?
- Zdecydowana większość to przedsiębiorstwa prywatne. Wynika to z faktu, że ze względu na możliwości kapitałowe w latach 90-tych prywatyzacja przebiegała najszybciej w małych i średnich firmach. Te mniejsze firmy, a zwłaszcza średnie, próbowano przekształcać w spółki pracownicze, bądź pracowniczo-menedżerskie - w szczytowym okresie rozwoju tej formy własności było w nich zatrudnionych około 300 tysięcy pracowników.
Jednak w końcu lat 90. firmy te zetknęły się z logiką kapitalizmu korporacyjnego i generalnie upadły, lub zostały sprywatyzowane, m.in. dlatego, że banki ich nie finansowały; wolały dużego „inwestora strategicznego” (najlepiej zachodniego) z dużymi pieniędzmi niż firmy o niejasnym statusie własnościowym. Innym powodem ich upadłości było wykupywanie akcji przez management.
Polska ma najwięcej w regionie dużych firm państwowych (15) notowanych na listach 100 największych przedsiębiorstw w Europie Środkowej i Wschodniej (poza Rosją). Warto przywołać Michała Kaleckiego, który wskazywał, że typową strukturą gospodarek „trzecioświatowych” jest dominacja przedsiębiorstw państwowych i inwestorów zagranicznych. Resztę tworzy „drobnica” małych firm uzależnionych od dużych graczy. I co jest niepokojące, my taką strukturę wytworzyliśmy.
- To z jakiego powodu po roku 2000 firmy ponadnarodowe zaczynają się obawiać, iż przedsiębiorstwa państwowe zagrażają ich pozycji rynkowej? To kolejny przejaw neoliberalizmu, czy chodzi o pomoc publiczną dla przedsiębiorstw państwowych?
- Jedno nie wyklucza drugiego. Po roku 2008 okazało się, że są ryzyka, których nie brano pod uwagę, związane z dominacją kapitału zagranicznego - inwestycje mogą być łatwo przenoszone gdzie indziej, albo jak w sektorze bankowym – ograniczane może być kredytowanie rozwoju lokalnej gospodarki ze względu na inne preferencje central.
Stąd pojawiła się koncepcja odejścia od tego, co robiono w sferze prywatyzacji także w środowiskach liberalnych. Niektórzy bankowcy i finansiści zaczęli mówić o „repolonizacji” instytucji, które wcześniej sprzedali inwestorom zagranicznym z nadzieją, że to rozwiąże problemy naszej gospodarki. Jednak pracując w tych instytucjach (a zwłaszcza kiedy zostali z nich zwolnieni po otrzymaniu odpowiedniej odprawy), nagle zauważali, że to nie jest ścieżka perspektywiczna.
Ten problem wystąpił nie tylko w Polsce, bo o wzroście interwencjonizmu państwowego mówi się w wielu krajach. Udział państwa - regulacyjny, własnościowy, finansowy rośnie zwłaszcza w krajach, które mają słabsze struktury rodzimego kapitału. Jeśli mamy rozproszone MSP, które nie stanowią konkurencji dla wielkich korporacji, to kto ma finansować rozwój? W rządowej Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju w 2016 roku założono, że trzeba to robić w oparciu głównie o duże przedsiębiorstwa państwowe, które miałyby stymulować rozwój innych firm. Ale czy do takiej stymulacji dojdzie, nie wiadomo, bo te wielkie spółki skarbu państwa, jak na razie, nie finansują znacząco gospodarki. Media zwracają jednak uwagę na inne formy ich aktywności – wspieranie działań o charakterze politycznym, kongresów biznesowych, fundacji promujących działania rządu krytykujące sądownictwo, itd.
- Nie finansują nawet innowacji…
- Jest pytanie, czy one są do tego zdolne, bo większość z nich wyrosła z innej kultury organizacyjnej, a skala ich działalności jest głównie krajowa, jakość kadr na ogół odbiega od czołówki firm prywatnych, a mechanizmy zarządzania są zwykle upolitycznione i często mało efektywne (chociażby ze względu na kryteria rekrutacji kadr kierowniczych).
Efektywne wspieranie innowacyjności wymaga innego typu kompetencji i otoczenia instytucjonalnego. Można sobie wyobrazić, że wielkie przedsiębiorstwa energetyczne, czy spółki paliwowe, będą umiały profesjonalnie ocenić start-upy. Do tego niezbędna jest infrastruktura i zasoby, jakich w Polsce nigdy nie było.
Nie jesteśmy jednak w tym zakresie bez szans. W niedawno opublikowanym raporcie Banku Światowego uznano, że nasz kraj to jedno z najlepszych miejsc do prowadzenia działalności przez młode firmy. Wyprzedziliśmy m.in. Australię i Wielką Brytanię. Polska znalazła się także na trzecim miejscu w przygotowanym przez Hacker Rank ogólnoświatowym rankingu krajów z najlepszymi programistami. Nasz kraj (według innego rankingu) jest lokowany w pierwszej dziesiątce państw z najlepszą znajomością języka angielskiego.
Mamy zatem szanse, by zostać liderem innowacyjności w regionie. Jednak na innowacyjność składa się wiele elementów. Na przykład, niezbędne jest tworzenie funduszy venture capital, które w znaczącej skali dopiero powstają. Polski rynek jest jednak dość płytki i wymaga przyciągania zagranicznych inwestorów o globalnym zasięgu, jak również know-how. Pojawia się jednak pytanie: czy nacisk na patriotyzm gospodarczy, niekiedy przekształcany politycznie w niechęć wobec kapitału zagranicznego, nie jest przeszkodą w rozwoju nowoczesnych firm?
Z jednej strony, agencje rządowe zachęcają międzynarodowe fundusze, by inwestowały w Polsce. Równocześnie oskarżamy państwa, które są naszymi głównymi partnerami gospodarczymi w UE (jak Niemcy) o wrogie działania wobec rządu polskiego, a opinie Komisji Weneckiej czy amerykańskich prawników krytykujących zmiany w naszym sądownictwie odrzucamy jako nieuzasadnione. Trudno takie podejście traktować jako przejaw spójnej polityki, co wpływa na kształtowanie wizerunku polskiej gospodarki.
- Czy zatem warto mieć przedsiębiorstwa państwowe i co dzisiaj znaczy określenie „przedsiębiorstwo państwowe”?
- By odpowiedzieć na to pytanie potrzebujemy rzetelnych badań. Przedsiębiorstwo określamy jako państwowe, jeśli agendy państwa sprawują nad nim kontrolę właścicielską, tzn. mają zasadniczy wpływ na decyzje udziałowców. W praktyce, w zależności od formy prawnej firmy i zapisów statutowych, do sprawowania takiej kontroli może wystarczyć od ¼ do 1/3 udziałów we własności. Niestety, od momentu likwidacji Ministerstwa Skarbu Państwa w grudniu 2016 roku, nie są już publikowane dane dotyczące podejmowanych i zamierzonych przez rząd przekształceń własnościowych.
- Skąd my to znamy…
- Badania porównawcze zespołu prof. Barbary Błaszczyk z Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN wskazują wyraźnie, że w polskiej gospodarce (podobnie jak na Węgrzech i w Rosji), rośnie zakres sektora państwowego, kosztem sektora prywatnego. Wzrost etatyzacji gospodarki postępuje m.in. poprzez wzrost udziału skarbu państwa w akcjonariacie przedsiębiorstw, ich konsolidację, bądź renacjonalizację, ekspansję państwa poprzez tworzenie nowych podmiotów gospodarczych, tworzenie hybryd własnościowych, wzmacnianie lub przywracanie monopoli państwowych, regulacje osłabiające pozycję firm prywatnych, zmniejszanie roli mniejszościowych akcjonariuszy w spółkach skarbu państwa, itd.
W rezultacie powstaje coraz więcej hybrydowych instytucji gospodarczych o niedookreślonej formie własności i niejasnych zależnościach wzajemnych, które stopniowo ograniczają rolę i znaczenie sektora prywatnego.
Z badań amerykańskich wynika, że jedynie ok. 20% spółek skarbu państwa w państwach postsocjalistycznych to firmy dynamiczne, konkurencyjne i nowoczesne. Czyli w gruncie rzeczy nowoczesne firmy to margines, który w niektórych branżach może być wszakże znaczący. Na przykład do nowoczesnych przedsiębiorstw zwykle zaliczają się telekomy, bo to nowa dziedzina i w mniejszym zakresie obciążona praktykami z przeszłości.
W krajach postsocjalistycznych przedsiębiorstwa państwowe to zwykle firmy o znaczeniu sieciowym, np. infrastruktura transportowa, jak koleje, lotnictwo, przemysł energetyczny czy zbrojeniowy; mogą być, potencjalnie, także firmy hi-tech, ale wszystkie one mogą też wyciągać z budżetu ogromne pieniądze, czego przykładów mamy sporo. Takich firm może być niedużo, ale w lokalnej skali są one wielkie i wpływają na cały rynek. Niektóre z nich były bardzo ważne i odegrały istotną rolę w polskiej gospodarce, ale czy tak będzie dalej, nie wiadomo, zwłaszcza, że rośnie upolitycznienie w tych firmach i zmniejsza się waga kryteriów merytorycznych.
- Z 2000 największych firm światowych, firmy państwowe stanowią powyżej 10%. Najwięcej z nich jest w Chinach (ok. 80%), Zjednoczonych Emiratach Arabskich, Rosji, Indonezji, Malezji, Brazylii, Francji, Niemczech.
- The Economist opublikował w 2012 roku raport na ten temat, ale problemem jest, że wymienione kraje cechuje mała przejrzystość rynku, niejasność funkcjonowania tych firm i zasady podległości. Np. Chiny mają znaczący udział dużych przedsiębiorstw państwowych, o których nie wiadomo, czy są rentowne. Jest ryzyko, że do nich budżet państwa dopłaca, utrzymując je przy życiu - trochę tak, jak u nas w przypadku kopalń.
- Zatem stąd się bierze obawa koncernów ponadnarodowych?
- Nie ma możliwości sprawdzenia, czy firmy państwowe - np. Gazprom lub porównywalne przedsiębiorstwa w Chinach - są zarządzane według reguł, na które może wpłynąć WTO. Nie podlegają one też regułom przejrzystości, otwartości i równości dla wszystkich inwestorów propagowanym przez OECD. W państwach wysoko rozwiniętych wiadomo, że takie firmy są często rozwiązaniem przejściowym na czas kryzysu, np. jako inwestorzy ostatniej szansy. Jednak (poza nielicznymi wyjątkami, jak norweski fundusz emerytalny) trudno znaleźć w długim okresie państwowe firmy, które weszłyby do światowej czołówki i przebywały w niej dłuższy czas.
- Czy w świetle danych o przedsiębiorstwach państwowych nadal podtrzymywany jest mit gorszego w nich zarządzania?
- Poglądy na temat efektywności przedsiębiorstw państwowych są podzielone. Teoretycznie można udowodnić, że państwowe przedsiębiorstwa w odpowiednim otoczeniu rynkowym przy dobrym zarządzaniu mogą nieźle funkcjonować. Jednak badania empiryczne pokazują, że w gospodarkach rozwiniętych przedsiębiorstwa państwowe stanowią statystyczny margines.
OECD w raporcie z 2012 roku wykazało, że spółki skarbu państwa w krajach członkowskich tej organizacji zatrudniają średnio 2,9% ogółu zatrudnionych – najwięcej w Norwegii – 11%, we Francji - 9,8%, a w Finlandii – 9%. Przeciętnie wartość takich przedsiębiorstw wynosi około 15% dochodu narodowego.
W Polsce była ona jednak wyższa, szacowana na 22% (przy zatrudnieniu 1,4% pracujących). Działało wtedy u nas 336 spółek skarbu państwa, a więcej takich firm było tylko na Węgrzech - 376. Warto też uwzględniać, że w krajach o silnych instytucjach, dominacji rynku utrwalonej pokoleniowo, w których przeważa profesjonalny management nie podlegający szybkim i masowym rotacjom politycznym, takie przedsiębiorstwa działają inaczej niż w krajach, gdzie silne są wzorce nomenklatury partyjnej. Jak pokazują przykłady Polski i innych państw Europy Środkowej i Wschodniej tego rodzaju wzorce trudno zmienić.
- Czy w dalszym ciągu jest tak, że przedsiębiorstwa państwowe są jakimś gwarantem stabilności socjalnej?
- Za pierwsze przedsiębiorstwa państwowe uważa się królewskie manufaktury utworzone we Francji przez Colberta. Założenia socjalne przyświecały takim przedsiębiorstwom później. Pomysł warsztatów pracy, który się zrodził podczas rewolucji francuskiej, a był kontynuowany podczas Komuny Paryskiej, wynikał z prób ograniczenia bezrobocia.
Z kolei w ideologii komunistycznej i praktyce gospodarki nakazowo-rozdzielczej przedsiębiorstwo państwowe pełniło także ważne funkcje socjalne, będące swoistym substytutem zachodniego państwa dobrobytu. Teraz działamy w warunkach kapitalizmu globalnego, więc pojawiły się jeszcze inne wyzwania, np. nasze państwowe przedsiębiorstwa są ostoją rdzennej polskości. Proszę zwrócić uwagę, ilu jest w nich obcokrajowców - znacznie mniej niż w ponadnarodowych korporacjach. Ale to sprawia, że w większości wyróżniają się one także inną kulturą organizacyjną, w tym -odmiennym nastawieniem do konkurencji i umiędzynarodowienia biznesu.
- Ale z kolei największe firmy państwowe na świecie należą do najszybciej się rozwijających, umieją skutecznie konkurować z prywatnymi o zasoby i pomysły i o konsumentów, jak wynika z analizy sporządzonej przez portal Obserwator finansowy.pl.
- I tutaj dotykamy problemu kapitalizmu politycznego. Można przyjąć hipotezę, że one rzeczywiście bardzo dobrze się rozwijają, ale w jakich krajach, o jakich systemach politycznych? Bo jeśli jest to np. Arabia Saudyjska, to są to firmy będące własnością rodziny rządzącej. Czy tam może odnieść sukces firma nie akceptowana politycznie? Czy do Chin wchodzą firmy konkurencyjne dla dużych państwowych przedsiębiorstw, skoro przyjęto zasadę, że kapitał zagraniczny nie może mieć większościowych udziałów w przedsiębiorstwach?
Wysoka konkurencyjność przedsiębiorstw państwowych często jest produktem monopolu i powiązań z władzą, która może zaniechać poboru podatków lub innych należnych świadczeń. Jeśli mamy ręczne sterowanie i polityków na czele firm państwowych, to można wytypować pewną grupę przedsiębiorstw i wzmocnić ich pozycję konkurencyjną. Historycy opisują takie praktyki w początkach kapitalizmu w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych, Francji i Niemczech, a współcześnie w wielu państwach pozaeuropejskich.
- To samo można zrobić wobec firm zagranicznych, korporacji, zwalniając je z płacenia należnych podatków lub przymykając oko na ich wyprowadzanie z kraju ich działalności.
- To jest odmiana polityki przemysłowej stosowana w krajach z opóźnieniem wprowadzających reformy rynkowe w warunkach zglobalizowanego kapitalizmu. A do tego te korporacje zwykle uzyskują znaczące wsparcie w krajach pochodzenia, m.in. w postaci łatwiejszego dostępu do kapitału. Np. koncerny amerykańskie, choćby Boeing, dostają zamówienia w obszarze hi-tech ze środków budżetowych. Dlaczego budżet wojskowy Stanów Zjednoczonych jest większy niż wydatki militarne wszystkich krajów świata?
Natomiast w niektórych państwach Europy Centralnej i Wschodniej polityka rządów polega na tym, że w stosunkowo krótkim czasie zwiększa się w okresie kryzysu interwencję państwa w gospodarce nie tylko poprzez zamówienia publiczne lub regulacje korzystne dla biznesu, lecz strukturalnie, zwiększając zakres sektora publicznego i pozycję spółek kontrolowanych przez skarb państwa. Więc jeśli w Polsce zwiększamy znacząco sektor publiczny, a trudno uznać, że stworzyliśmy znaczącą warstwę profesjonalnych menedżerów i aparat państwowy ma trwały oraz społecznie dobrze zakorzeniony mandat do rządzenia, to obawiam się, że jego efektywność nie wzrośnie, bo nie dopracowaliśmy się w nim wzorców efektywnego działania.
- Czy można powiedzieć, że mamy kapitalizm państwowy?
- Współcześnie Musacchio i Lazzarini definiują kapitalizm państwowy jako architekturę instytucjonalną, która umożliwia rządowi aktywne angażowanie się w działalność rodzimych przedsiębiorstw i czerpanie dywidendy z ich wyników na rynkach krajowych i międzynarodowych. W Europie Środkowej i Wschodniej tradycja tak rozumianego kapitalizmu była obecna w dużym zakresie już po I wojnie światowej, a po 1945 roku państwo było głównym aktorem w gospodarce w postaci komunistycznego etatyzmu.
Po 1989 państwo budowało odgórnie liberalną gospodarkę, inicjując tworzenie lub odbudowę instytucji sektora prywatnego. Procesem tworzenia postkomunistycznego kapitalizmu kierowała „stara” i „nowa” klasa polityczna, która sprzyjała również procesom oddolnych, spontanicznych reform rynkowych, np. prywatyzacji założycielskiej w sektorze małych przedsiębiorstw. Nie mogło być inaczej - deregulacja, prywatyzacja, otwarcie na kapitał zagraniczny czy akcesja do UE wymagały przecież decyzji na poziomie kluczowych instytucji państwa.
Dziękuję za rozmowę.