Z prof. Tadeuszem Markowskim z przewodniczącym Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN i Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego, rozmawia Anna Leszkowska
- Panie Profesorze, nieład, chaos w przestrzeni towarzyszy nam od dawna, co wskazuje, że może jest skutkiem naszej mentalności i kiepskiego wykształcenia, a może uwarunkowań historycznych. Jednak to, co się dzieje od 1989 roku przeraża. Jeszcze w latach 80., kiedy żyliśmy biedniej, przestrzeń nie była tak zaśmiecona i zniszczona jak obecnie; w dodatku zjawisko to się nasila.
- Skoro wprowadziliśmy reguły gry rynkowej i zachwyciliśmy się liberalizmem, to uznaliśmy, że wszystko jest dozwolone (jeśli tylko nie jest zabronione). W średniowieczu też można było rozwijać gospodarkę na podstawie gry rynkowej, tylko że wówczas rządziły inne reguły ekonomiczne: droga była energia, ludzie żyli więc w skupiskach, a o rozwoju miast decydował ruch pieszy. Wprowadzenie w 1989 r. mechanizmu wolnorynkowego, a właściwie „wolnej amerykanki”, wyzwoliło potężne siły, m.in. w postaci nieograniczonego korzystania z prywatnych samochodów. Remedium na te ułomności gospodarki rynkowej jest planowanie przestrzenne.
- Mówi pan o średniowieczu, ale przecież w minionych epokach władza tworzyła zasady ładu przestrzennego i to niekiedy bardzo szczegółowe, jak wysokość czy szerokość domów, kolor dachów, itd. Zasady te były ponadto skrupulatnie egzekwowane. Nie była to przecież gra tylko ekonomiczna.
- Owszem, to wynikało z zasad budowania, interesu władcy i poczucia estetyki, ładu. Mieliśmy piękne miasta, a w przypadku jeśli były one własnością prywatną, suweren decydował o sposobie ich zagospodarowania. Ale nawet wówczas, a właściwie od zarania dziejów, mieliśmy negatywne skutki procesów budowlanych - już w kodeksie Hammurabiego jest mowa o tym, że kto budując naraża życie, podlega karze.
Organizowanie i budowanie miast też wymagało regulacji, ponieważ siły rynkowe niosą masę ujemnych skutków na rynku nieruchomości. Podstawowe prawo ekonomii miasta starożytnego i średniowiecznego mówi o tym, że należy budować w obszarach zwartych, bo oszczędzamy wówczas energię. A energia była droga. Jej potanienie, postęp technologiczny prowadzi do rozpraszania struktur w przestrzeni, co wiąże się m.in. z żywiołowym rozwojem transportu.
- Jednak energia ciągle jest droga...
- Relatywnie jest bardzo tania, choć nie z punktu widzenia każdego konsumenta. Jeśli oceniać stopień wykorzystania transportu prywatnego i publicznego, jest tania. Inaczej nie byłoby w Polsce tylu samochodów prywatnych – najwięcej w Europie w przeliczeniu na mieszkańca dużych miast! Zapewne wynika to z potrzeby zaspokojenia ambicji, podkreślenia statusu społecznego, majątkowego.
- To są ambicje społeczeństw biednych, bo w krajach rozwiniętych samochód nie jest fetyszem, korzysta się chętnie z komunikacji publicznej.
- U nas też tak będzie, ale musimy ponieść koszty tego zachwytu prywatnym autem. Jednak nawet jeśli już dojdzie do tego, że nasze auto będzie częściej stało w garażu niż jeździło, to nie zlikwiduje to mobilności ludzi. Nie opanuje się więc procesów w przestrzeni poprzez mechanizmy czysto rynkowe, jeżeli się nie doceni i nie oceni skutków wpływu chaotycznej urbanizacji na środowisko. Bo my w sposób fałszywy mamy zbudowaną ekonomię .
- Jakie są przyczyny chaosu przestrzennego w Polsce? Złe prawo, słaba władza?
- Przyczyny są różne, zależności skumulowane, a skutki mieszają się z przyczynami. Jeśli chodzi np. o nieprzestrzeganie prawa, to zawsze byliśmy w opozycji w stosunku do tego, co stanowiła władza państwowa. To jest w naszej mentalności, wynika z naszej historii – braku ciągłości państwa i silnej władzy państwowej. Ponadto korzyści z nieprzestrzegania prawa są u nas bardzo wysokie. Jeżeli np. grunt rolny przeznaczymy na cele budowlane, to spekulując, możemy na tym dobrze zarobić. Są grupy interesów, inwestorów, którzy dobrze znają tę grę. Planowanie przestrzenne bowiem immanentnie jest związane ze spekulacjami gruntami – tak było zawsze.
Jeżeli planowanie jest słabe i nie przestrzega się reguł prawnych – a taki model sobie stworzyliśmy, odżegnując się od gospodarki planowej i traktując planowanie, także przestrzenne, jako instrument skompromitowany - to wyzwala się określone zachowania ludzi. Raz uruchomiona ścieżka korzyści jest czytelna i zrozumiała dla wielu grup. I tak np. rolnicy dzielą swoją ziemię rolną na działki budowlane, a że jest to olbrzymi, ważny dla polityków elektorat , więc jego oczekiwania mają znaczenie przy tworzeniu prawa.
Drugą grupą zainteresowaną słabym prawem w tym obszarze jest zagraniczny kapitał spekulujący na globalnych rynkach – nie tylko w Polsce, ale i państwach Europy Wschodniej, wyczuwający tutaj słabość systemów regulacji. Ten kapitał wszedł do nas bardzo mocno poprzez podstawionych graczy, gra na rynku nieruchomości, wykorzystuje go, nie chce wejść w procesy eksploatacji długotrwałej. Woli sprzedawać wielokrotnie ten sam „obraz przestrzeni”, widok za oknem i wywozić zyski za granicę. W ten sposób z polskiej gospodarki można wyprowadzić
sporo dochodów związanych z sektorem budowlanym i gospodarką gruntami.
Ponadto uważa się, że polska gospodarka w długim okresie będzie się rozwijać, a ceny gruntów u nas są bardzo niskie w stosunku do państw rozwiniętych, więc jest to jednoznaczny sygnał – ceny gruntów będą w Polsce rosły, a zatem warto w tym kraju kupować ziemię - ile się da. Za 20-30 lat da ona potężną rentę, wyższą niż jakiekolwiek dobra, stąd presja na decydentów jest tak potężna - aby tych regulacji prawnych, porządkujących, nie było. No i jest jeszcze korupcja – to jest największy problem, bo na tym grają i parlamentarzyści, i władze lokalne, i deweloperzy.
- Ale ustawa o planowaniu przestrzennym powstała już w ustroju liberalnym, w 2003 roku. Nakładała na gminy obowiązek stworzenia miejscowych planów zagospodarowania w określonym czasie, czego one do dzisiaj nie zrobiły. Czyli rząd nie jest w stanie wyegzekwować prawa, jakie sam stworzył...
- Z jednej strony można przyjąć, że mamy bardzo słaby system nadzoru, choć stworzyliśmy dobre prawo. Ale jeśli ono jest powszechnie nieprzestrzegane, to oznacza, że jednak jest to prawo złe, nie biorące pod uwagę reguł rządzących istniejącym systemem ekonomiczno-finansowym. Na przykład, władze miejskie same rezygnują z renty budowlanej. To znaczy, że jeśli ktoś zamienił działkę rolną na budowlaną, przejmuje całą rentę. A przecież renta budowlana nie jest jego zasługą, zależy bowiem od otoczenia, czyli wpływu nas wszystkich, którzy decydujemy o budowie infrastruktury, płacimy na to podatki. Zrezygnowano po prostu z opodatkowania renty budowlanej - jest tylko tego namiastka – podatek od nieruchomości wg stawki z metra kwadratowego oraz wymyślona renta planistyczna, która jest podatkiem pozornym i której praktycznie się nie egzekwuje.
- Pan podkreśla, że to są skutki prymatu własności prywatnej nad społeczną.
- To jest problem strukturalny, o którym próbujemy dyskutować, a który ze strony środowiska prawników jest odrzucany. Bo prawnicy zakładają, że w państwie prawa wszystko jest dozwolone, jeśli nie jest zabronione.
- Czyli parlament i rząd winny tak konstruować prawo, aby były w nim zawarte przede wszystkim wykluczenia? I w ustawie wyliczać czego nie wolno?
- W ten sposób tworzymy jednak masę nowych możliwości, które wymagają kolejnych ustaw. Natomiast w dziedzinie gospodarki gruntami jest źle postawiony problem: nie uwzględnia się tutaj zasady sprawiedliwości społecznej w planowaniu przestrzennym. Najwyższą wartością dla człowieka jest swoboda poruszania się w przestrzeni, przestrzeń jest naszym wspólnym dobrem, a kto ogranicza to prawo musi mieć na to pozwolenie.
- Ale widzimy co się dzieje z zabudową brzegów jezior i rzek – prawo wymaga otwartego dojścia do nich, tymczasem nie ma takiej siły, która wymusiłaby na władzach gmin jego stosowanie.
- To już jest sprawa korupcji. Jeżeli mamy pewien rygor i jest pewna wartość, to jest pytanie jak tę wartość chronić. To jest też problem kulturowy – braku poszanowania prawa przez Polaków. Bo główny postulat jest taki, że jeżeli wprowadzamy pewne rygory, to musimy je wesprzeć instrumentami fiskalnymi, finansowymi.
Tu występuje podstawowa rozbieżność między ograniczeniem a korzyścią. Jeżeli wiem, że na rencie budowlanej nie zarobię gigantycznych pieniędzy, że 90% zysku pójdzie do kasy gminy, to nie będzie presji na odrolnienie gruntu. Tak jest w prawie niemieckim. Na tym polega cała rzecz, żeby tak sformułować przepisy prawa, które mówią, że prawo do zagospodarowania terenu, budowy, jest przywilejem nadawanym w imię obrony interesów ogółu, a nie w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb, budowania gdzie się chce.
Trzeba tu wyjść od wspomnianej zasady, że każdy ma prawo do swobodnego poruszania się w przestrzeni, a przestrzeń jest dobrem publicznym, każdy ma do niej prawo. I kto narusza czyjeś prawo, musi otrzymać na to zezwolenie - wówczas nie ma tego problemu, że każdy buduje gdzie chce, nie potrzeba też pokrywać planami miejscowymi całej Polski.
Nie byłoby też takich sytuacji, jak obecnie, że inwestor kupuje teren pod inwestycję z dużym wyprzedzeniem, nawet jeśli nie ma pewności czy coś na nim wybuduje. Nikt nie powinien dostać pozwolenia na budowę bez uwzględnienia planów, które dotyczą nowych terenów. To nadmierne odrolnienie wynika i stąd, że każda gmina stara się być konkurencyjna, jak najlepiej i najszybciej się rozwijać, mieć najwyższe dochody z podatków. Przez odrolnienie gruntów władze chcą zadowolić swój elektorat.
- Do upadku PRL przyczynił się podobny mechanizm: władza centralna nie była w stanie zapanować nad władzą terenową, której ambicją było mieć jak najwięcej inwestycji z budżetu centralnego, choć wiadomo było, że to oczekiwania nierealne. Dzisiaj mamy podobny mechanizm; w każdej gminie aquaparki i lotniska, bo pojawiły się unijne pieniądze...
- W socjologii nazywane to jest klęską społeczną. Gramy o rozwój i wpadamy w dywersyjne gry, maksymalizując swoje korzyści, których suma nie daje sukcesu.
- Ale gdzie rozum?
- Rozum mówi w ten sposób, że to trzeba uregulować, bo inaczej się tej gry w odrolnienie gruntów i przyciąganie inwestorów – np. przez budowę specjalnych stref ekonomicznych czy stref biznesu - nie zatrzyma. Tak było w USA, gdzie inwestorów było za mało, żeby te strefy zagospodarować i w rezultacie poszczególne stany wpadły w długi grożące bankructwem. Interweniować musiał rząd federalny.
Czyli potrzeba regulacji, ograniczenia konkurencji, jest niezbędna, jeśli chodzi o gospodarkę terenami. Tu jest też ważna rola rządu, który decyduje, ile przeznaczyć ziemi pod urbanizację kraju dla 38 mln Polaków.
- Obecne plany są skonstruowane dla ok. 60 mln mieszkańców Polski...
- W studiach nawet parę razy więcej – na prawie 300 mln... To potwierdza tę bezsensowną, megalomańską grę. Oczywiście, deweloperzy powiedzą, że wykorzystają zakupione tereny, ale przecież my nie wiemy, ile z nich zastawiono w bankach. Nie wiemy też, które z nich są bez wartości, a które wartość mają. W bankach (dzięki wycenom usłużnych rzeczoznawców) zastawiono wiele terenów, które nie mają wartości budowlanej, co pozwoliło właścicielom tych gruntów wziąć pod ich zastaw kredyty. To jest potężne zagrożenie finansowe, gdyż wielu z tych kredytowanych firm już nie ma, a banki zdążyły już wyprowadzić zyski za granicę. Za takie działania zapłacimy my, podatnicy.
- Czy rządzący mają tego świadomość? Czy takie informacje mają tylko władze samorządowe?
- Co do zadłużenia, to sądzę, że nikt nie chce tego specjalnie liczyć, bo to jest dość groźna informacja, która może uderzyć w sektor finansowy. Natomiast w ministerstwie infrastruktury rozważa się nowelizację przepisów dotyczących gospodarki przestrzennej - doprowadzenia do tego, żeby czas ważności tzw. wz-ki (warunków zabudowy) nie przekraczał dwóch lat. Wówczas bank mógłby mieć wątpliwości, czy dana działka jest na tyle wartościowa, żeby dać pod jej zastaw kredyt. Oczywiście, zaraz się znajdą jakieś rozwiązania obchodzące takie przepisy, np. odnowienie ważności wz-ki co 3 miesiące i pewnie powstanie zaraz łańcuszek wspierających to prawników, którzy będą z tego żyli. To jest potężne lobby, które bardzo często korzysta z ułomności naszego systemu i wyłapuje słabe punkty dla własnych zysków.
- Czy wiadomo, jakie są koszty tego chaosu, jaki panuje w planowaniu przestrzennym?
- Tego nikt nie jest w stanie policzyć dokładnie, bo jednym z kosztów są np. niewykorzystane tereny posiadające infrastrukturę – działki niezabudowane, puste, o nieforemnym kształcie wynikającym z historycznego paskowego podziału rolnego. Niektóre inwestycje w infrastrukturę na tych obszarach, np. kanalizacja, będą spłacane przez ok. 400 lat, a niektóre – 1000 lat, czyli de facto nigdy się nie spłacą. A to są już kwoty miliardowe. To dotyczy również terenów podmiejskich. Takich terenów wykluczonych poprzez parcelacje, a z infrastrukturą, jest ok. 10-15%. To zmarnowane tereny budowlane.
- Czyli ani nie ma na nich rolnictwa, ani produkcji, ani budowli, ani nie można odzyskać pieniędzy z wybudowanej infrastruktury.
- To występuje np. na terenach zalewowych – ostatnia powódź to 12 mld zł strat, ale jeśli zważy się, że taka powódź pojawi się na kolejnych terenach zalewowych - a przecież nawałowe deszcze są coraz częstsze - to może to nas kosztować nawet i ok. 100 mld zł.
Jeżeli do skutków braku planowania przestrzennego policzylibyśmy także transport wykorzystany na poziomie 30%, to daje miliardowe kwoty strat. Szacuję, że to wsparcie, jakie otrzymaliśmy z UE, zmarnowaliśmy. Bez tych bodźców ekonomicznych zmuszeni bylibyśmy do racjonalnego działania.
- Jeszcze kilka lat temu, kiedy pojawiły się możliwości technologiczne, wydawało się, że zaczniemy porządkować przestrzeń miast i wsi. Zaczęto mówić o katastrze, opłacie adiacenckiej, itp. Ale teraz na ten temat jest cisza – zaniechaliśmy od tej strony porządkowania przestrzeni?
- Zrezygnowaliśmy z tego, bo to niewygodny politycznie temat. Wokół niego partie zaczynają toczyć boje polityczne. Jeżeli np. mówimy o podatku katastralnym, to mówi się, że jest to podatek katastrofalny – sięganie do kieszeni biednego podatnika. Łatwo na tym grać, bo to jest podatek lokalny, czym nie są zainteresowani politycy szczebla centralnego. A nikt nie chce myśleć w sposób kompleksowy i dostrzec, że najefektywniejsze jest opodatkowanie majątku, nie dochodu. Podwyższając podatki od majątku, można zmniejszać podatki od dochodu, ale oba podatki winny być rozpatrywane razem, bo może się okazać, że podatki majątkowe są wydajniejszym źródłem dochodu państwa.
Tej świadomości brakuje, więc rezygnuje się z tego instrumentu. Tymczasem samorządy są zadłużone, bo nie mają dochodów, więc się wymyśla takie konstrukcje jak udziały w podatkach pośrednich, części VAT, jakieś inne opłaty urbanistyczne i inne instrumenty pośrednie, żeby te dochody uzyskać.
- Pomijając ekonomiczne koszty tego bałaganu – co z estetyką? Jej się nie da wycenić, ale przecież jest to walor krajobrazu nie do przecenienia...
- Te walory mają swój udział w kosztach finansowych. Bo w ładnym mieście czy na ładnej wsi żyją ładni mieszkańcy, trzyma się wysokiej jakości kapitał ludzki, zwłaszcza że klasa kreatywna nie ma w Polsce alternatywy, bo nie jesteśmy krajem surowcowym i możemy się rozwijać tylko poprzez innowacje - ściśle związane z jakością miejsca. Zatem estetyka wsi, miast - jest ważna. Oczywiście, zaraz się znajdą tacy, którzy powiedzą, że najważniejsza jest gospodarka, a cele społeczne mają znaczenie wtórne, ale ja uważam, że w dzisiejszym świecie są one ze sobą wzajemnie powiązane. Tyle, że trzeba umieć dojrzeć te związki.
- Nad morzem, gdzie poprzez reklamy i chaotyczną zabudowę, trudno dojrzeć Bałtyk, stali mieszkańcy traktują krajobraz jak swoją własność - nie liczą się zupełnie z potrzebami estetycznymi turystów. Coś można na to poradzić? Czy wspólne dobro można ocalić?
- Teoria sprawiedliwości bardzo dobrze się sprawdza, ale trzeba pamiętać, że jeśli ktoś dysponuje pewnym zasobem o znaczeniu wspólnym, to władze powinny interweniować, rekompensować ograniczenia, które wynikają z ochrony interesu wspólnego, np. dawać większe ulgi w podatku. Takimi sposobami posługują się inne unijne państwa, tymczasem u nas są one mało popularne. W Holandii, kiedy uznano, że dla tego państwa bardzo istotna jest cecha krajobrazu kulturowego w postaci wiatraka i krowy na pastwisku, to rolnikom zaproponowano dotacje na wyprowadzanie krów na pastwiska w weekend (w tym okresie żywiono krowy paszami z dodatkiem mączki kostnej, co było powodem występowania u nich choroby szalonych krów, BSE).
- No tak, ale trzeba tutaj świadomości, że krajobraz jest wartością samą w sobie. U nas nie ma chyba takiego przekonania, że krajobraz jest ważny, daje nam przeżycia estetyczne, relaks, wyzwala poczucie piękna.
- To jest zawsze długi proces dochodzenia do takich konstatacji. Cenimy coś, co jest rzadkie, co już znika. Najpierw musimy coś zniszczyć, żeby nauczyć się to cenić. Ale do uświadomienia sobie pewnych spraw konieczne jest istnienie elit świadomych, gotowych chronić zagrożone wartości.
Dramatem Polski jest negatywna selekcja elit władzy. Grupy ją sprawujące są na niższym poziomie niż reszta społeczeństwa. Jeżeli nie odwrócimy tego trendu, jeśli nie stworzymy mechanizmu pozytywnej selekcji elit zarządzających, to pogłębi się rozdźwięk między społeczeństwem a rządzącymi.
Na szczęście, możemy liczyć na UE, na dyrektywy, bo ten proces dojrzewania elit zarządzających będzie bardzo długotrwały. Dewastacja społeczna poszła dalej niż nam się to wydaje. Bo o ile w sektorze rynkowym występuje selekcja pozytywna, to już wszyscy, którzy sobie nie radzą, pchają się do sektora publicznego. I tutaj następuje utrwalanie negatywnych zachowań w systemie decyzyjnym.
- A jakie mogą być recepty na ten chaos? Jedną z nich jest silniejsze państwo, ale podkreśla pan rolę prawodawstwa unijnego, choć państwa starej unii mają te sprawy dawno uregulowane i trudno przypuszczać, żeby się specjalnie pochylały nad Polską, krajem peryferyjnym.
- Musimy się uczyć, informować i uświadamiać. To jest proces długotrwały, wymagający wsparcia mediów. Zjawiskiem porządkującym jest kryzys, załamanie. Być może, gdybyśmy go doświadczyli w większym stopniu, nastąpiłoby uzdrowienie pewnych procesów, natomiast obecne dryfowanie działa negatywnie.
Uświadomienie sobie naszego stanu gospodarczego może doprowadzić do tego, że znajdą się jacyś liderzy, którzy mogą pewne sprawy przyspieszać – zreformować struktury rządowe, zająć się reformą samorządu terytorialnego. Ważna też jest rola intelektualistów, w tym - PAN, zwłaszcza że brakuje rządowego centrum strategicznego. Wiadomo, że od rządu niewiele można oczekiwać, bo on jest nakierowany na cele krótkookresowe, zatem rola elit intelektualnych jest tutaj nie do przecenienia.
- Dziękuję za rozmowę.