Ile trzeba zmienić, żeby wszystko pozostało po staremu

Utworzono: czwartek, 25 styczeń 2007 Drukuj E-mail

Podstawowe założenia ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych funkcjonują już od 1985 roku. W swoim pierwotnym kształcie ustawa ta jest kalką innej, o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. Niestety, od 1989 roku nie doczekaliśmy się napisania jej od nowa, a zmuszeni jesteśmy jedynie do zadowalania się kolejnymi nowelizacjami przypominającymi regularne łatanie źle wybudowanej drogi. Do tego łatanie pobieżne i byle jakie. Nowe łaty tworzą dodatkowe wyboje, a obok rozwijają się kolejne dziury. Nieodparcie nasuwa się tu parafraza słynnej definicji socjalizmu Kisiela: jbr-y dzielnie walczą z przeciwnościami i problemami nie znanymi innym podmiotom gospodarczym.

Pewne środowiska od lat związane z jbr-mi chciałyby traktowania ich w sposób wyjątkowy. Rzeczywistość prawna stawia jednak jbr-y w tym samym szeregu co inne przedsiębiorstwa, a czasem wymusza krok w tył. Tak jak każda spółka prawa handlowego, jbr podlega tym samym uregulowaniom dot. np. rachunkowości, podatku od osób prawnych, a także od osób fizycznych. Jednocześnie jbr-y zmuszone są do stosowania wielu innych regulacji prawnych, wynikających np. tylko z tego, że zostały one zaliczone w ustawie o finansach publicznych do sektora jednostek finansów publicznych. Znajdują się tam w „doborowym” towarzystwie organów władzy publicznej, ZUS-u, KRUS-u, ZOZ-ów, NFZ-u, a także państwowych szkół wyższych i PAN.
Już na pierwszy rzut oka widać, że jbr-y nie pasują tam ze względu na charakter swojej działalności, brak gwarantowanego finansowania budżetowego, a przede wszystkim ze względu na strukturę przychodów, które zgodnie z informacjami podawanymi przez MniSW, w 60-80% nie pochodzą z budżetu. Co więcej, wszelkie przychody budżetowe jbr-ów (z wyjątkiem kilku szczęśliwców) nie są obligatoryjne, tj. nie są przekazywane jbr-om tylko za to, że są jbr-ami. Dotacje statutowe, aparaturowe, itp. mogą być przyznane jbr-om dopiero po złożeniu przez nie odpowiednich wniosków, ocenianych później wg lepszych czy gorszych kryteriów.
Wyobraźmy sobie sytuację, w której dobrze funkcjonujący jbr rezygnuje z ubiegania się o jakiekolwiek dotacje i zakłada w swoich planach utrzymywanie się jedynie z badań i wdrożeń realizowanych tylko dla rynku. Teoretycznie wszyscy powinni być zadowoleni, zwłaszcza podatnicy. Niestety, dla tej jednostki nic się nie zmieni. Nadal pozostanie jednostką sektora finansów publicznych z wszystkimi tego konsekwencjami: od bzdurnej sprawozdawczości do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Czysto komercyjne przychody jednostki, niezależnie od poziomu zaangażowania środków produkcji będących własnością Skarbu Państwa, przeistoczą się po pojawieniu się na koncie jbr-u w środki publiczne (zgodnie z ustawą o finansach publicznych).
Działający czysto komercyjnie jbr będzie nadal zmuszony do wypełniania np. informacji Rb-Z i Rb-N, które wymagają od jednostki m.in. kontrolowania poziomu zatrudnienia u swoich kontrahentów (sic!). Kto nie wierzy, niech przeczyta instrukcję do wypełniania tych druków, będącą załącznikiem do stosownego rozporządzenia ministra finansów. Oczywiście, wpisanie zobowiązania lub należności do niewłaściwej kolumny, bo kontrahent odmówił podania stanu zatrudnienia, jest w myśl ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.
Większość jbr-ów ma swoich wypróbowanych i wieloletnich partnerów rynkowych, zlecających im regularnie np. badania i ekspertyzy. Działającym w przestrzeni gospodarczej partnerom może przytrafić się tzw. „dołek”, powodujący m.in. dłuższe lub krótsze opóźnienia w płatnościach. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych będzie rezygnacja z obciążania takiego kontrahenta odsetkami za zwłokę w uregulowaniu należności lub też dochodzenie ich w niepełnej wysokości, niezależnie od łącznej kwoty tych odsetek. Skutkiem dochodzenia odsetek w pełnej wysokości może być jednak utrata klienta.
Zaliczenie jbr-ów do jednostek sektora finansów publicznych skutkuje również całkowicie kuriozalną koniecznością stosowania ustawy prawo zamówień publicznych, niezależnie od pochodzenia środków przeznaczonych na realizację zamówienia. Podam przykład: jbr planował zakupienie w danym roku (np. w październiku) jednego komputera i innych akcesoriów zaliczanych do tej samej grupy o łącznej wartości do 6 tys. euro (ustawy pzp nie stosuje się). W maju zgłosił się poważny kontrahent, zlecający wdrożenie opracowanej wcześniej przez jbr technologii, której elementem jest dostarczenie m.in. 30 komputerów o łącznej wartości powyżej 60 tys. euro. Zlecający był gotów przekazać natychmiast zaliczkę w kwocie pozwalającej na pokrycie kosztów tego zakupu, ale jednocześnie wymagał szybkiej realizacji zamówienia. Jednak jbr, podejmując się realizacji zlecenia, jest zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania o zamówienie publiczne na taki sprzęt komputerowy, a to w praktyce trwa co najmniej trzy tygodnie. W dzisiejszych czasach to bardzo długi okres i może spowodować rezygnację zamawiającego ze współpracy z jbr-em. Ponadto, każdy kolejny zakup sprzętu komputerowego realizowany przez jbr, w tym ten planowany na październik, będzie musiał być przeprowadzany w ramach zamówienia publicznego. Szaleństwo? Nie, to realia, w jakich muszą funkcjonować w Polsce jbr-y.

Sami sobie zgotowaliśmy ten los
Należy jeszcze wspomnieć, że przepisy Wspólnotowe dotyczące europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych (rozporządzenie Rady WE 2223/96 z 25.06.96. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 310 z 30.11.96.), tzw. ESA 95, wyznaczają inny niż w Polsce zakres sektora finansów publicznych. Nie przewidują, aby sektor ten obejmował jednostki badawczo-rozwojowe. Odmienności te sprawiają, że powstają pewne różnice w obliczeniach wysokości dochodów i wydatków oraz deficytu sektora finansów publicznych w Polsce oraz w pozostałych państwach członkowskich WE.
Ostatnia nowelizacja ustawy o finansach publicznych, obowiązująca od 29.12.06., niczego nie zmieniła dla jbr-ów. Jednak zamiana w art. 4 ust. 1 pkt 5 sformułowania „państwowe szkoły wyższe” formą „uczelnie publiczne” sugeruje, że autor nowelizacji zwrócił uwagę na definicję sektora finansów publicznych. Warto zacytować chociaż jeden fragment z wstępu do uzasadnienia w/w nowelizacji: Aby osiągnąć zakładany stan należy, dla uzyskania większej przejrzystości zarządzania środkami publicznymi, sprostać ogromnej skali wyzwań wewnętrznych, wynikających przede wszystkim z faktu implementacji przedmiotowych zmian, a także wyzwań zewnętrznych związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Złożony charakter niezbędnych regulacji oraz wysoka dynamika zmian otoczenia, w jakim funkcjonuje sektor publiczny, wymaga szczególnego wysiłku dla budowania zdrowych finansów publicznych – fundamentu, na którym można lokować sukces państwa. Działania zaproponowane w ramach przedłożonego projektu stanowią odzwierciedlenie tych dążeń. Jak odnieść to do sprzeczności pozostawania jbr-ów w sektorze jednostek publicznych w świetle wspomnianych wcześniej regulacji ESA 95? Wydaje się, że w tym przypadku zawiódł przede wszystkim dobrze rozumiany lobbing środowiska jbr, Rady Głównej JBR i Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Największe pretensje należy jednak kierować do RG JBR, zwłaszcza, że w istnieje tam Komisja ds Przekształceń i Rozwoju, Inicjatyw i Analiz Legislacyjnych. Czy komisja ta działała w jakikolwiek sposób w celu uwzględnienia w nowelizacji ustawy o finansach publicznych jednego z najbardziej istotnych postulatów środowiska? Nie, jeżeli dać wiarę informacjom zamieszczonym na stronie internetowej RG JBR. Ostatnia korespondencja skierowana bezpośrednio do ministra finansów i dotycząca wykreślenia jbr-ów z sektora finansów publicznych pochodzi ze stycznia 2002 r.!
Całkowitą klęską środowiska i fiaskiem działania RG JBR, a także ewidentnym przykładem marginalizowania znaczenia RG jest projekt nowelizacji ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych z 13.12.06 . Na znaczenie i wielkość tej porażki ma wpływ przede wszystkim pominięcie przedstawicieli środowiska w ustalaniu ostatecznej wersji rządowego projektu nowelizacji. Niestety, już w 2005 r. należało wymusić na poprzednim rządzie napisanie ustawy o jbr od nowa. Ówczesna „zgoda” na nowelizację, czyli próbę łatania i dopasowywania do zmieniającej się rzeczywistości ustawy o korzeniach z 1985 spowodowała, że dzisiaj kolejny rząd przedstawia projekt nowelizacji ustawy ogólnie w podobnym kształcie, która wbrew deklarowanym intencjom może spowodować więcej szkody niż pożytku. Analiza poszczególnych zmian w ustawie i ich uzasadnień utwierdza w przekonaniu, że ostatni projekt i jego uzasadnienie pisano „na kolanie”, m.in. bez zrozumienia zasad funkcjonowania jbr-ów na normalnym rynku gospodarczym.
Podczas czytania przyjętego 13.12.06. projektu nowelizacji nieodparcie nasuwa się jeden wniosek: rząd pragnie „ręcznego” sterowania jbr-mi, nie dając jednocześnie nic w zamian. Autorzy projektu podeszli do jbr-ów jak do urzędów nadzorowanych przez właściwych ministrów. Zapomnieli jednak, że jbr-y nie otrzymują w przeciwieństwie do urzędów, środków na swoje funkcjonowanie od ministra sprawującego nadzór. Czy jest to kolejna próba zawłaszczania Państwa i kolejny przejaw filozofii TKM?

Smak szczegółów, czyli rozwodnikom już dziękujemy
W zmienionym brzmieniu art. 2 ustawy o jbr na szczególną uwagę zasługuje treść ust. 4: Działalność gospodarcza jest wydzielona pod względem organizacyjnym, finansowym i rachunkowym z działalności określonej w ust. 1. Po pierwsze, ciekawe jak i kto będzie interpretował owo „wydzielenie” – raj dla urzędów skarbowych, kontrolerów NIK etc. Po drugie, czy np. realizacja wdrożenia dla innego podmiotu gospodarczego nie jest działalnością gospodarczą? Czy np. wynajęcie urządzenia badawczego innej jednostce jest działalnością gospodarczą i powinno być wyodrębnione m.in. organizacyjnie?
Nowe brzmienie art. 7 zostało pozbawione przesłanek do łączenia, dzielenia, reorganizowania lub likwidowania jednostek. Teraz wystarczy, że minister sprawujący nadzór uzna to za uzasadnione merytorycznie, organizacyjnie lub finansowo. Z „uznaniowości” rozliczy ministra oczywiście „Bóg i Historia”.
Zagadką pozostają również intencje autorów projektu przy formułowaniu nowego art. 11a, ust. 1. Zgodnie z jego treścią, nie będzie można ogłosić upadłości jednostki, która odda w najem choćby jedno pomieszczenie, bo będzie to działalność gospodarcza opisana w art. 2 ust 3. Ponadto nie określono przedziału czasowego, w którym jednostka nie może prowadzić działalności gospodarczej, aby można było ogłosić jej upadłość. Kontynuację tego kuriozum mamy we wprowadzonym ust. 4a w art. 14.
Nowy art. 13a jest de facto kopią z innych ustaw. Czy nie wystarczyłby proste odwołanie? Nie ulega wątpliwości, że tworzenie projektów aktów prawnych jest sztuką trudną, jednak przepisywanie całych zapisów z ustawy o przedsiębiorstwach państwowych lub z ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa jest tylko zwiększaniem obszerności aktu. Ponadto, te regulacje cały czas obowiązują jbr-y!
W nowym brzmieniu art. 21 ust. 2 skrócono kadencję dyrektora do 4 lat i usunięto „nawiązanie stosunku pracy z jbr” dyrektora, który przed powołaniem nie był pracownikiem tej jednostki. Nieznane są przyczyny tych zmian – uzasadnienie do projektu nowelizacji w tej kwestii dyskretnie milczy. Jednocześnie wprowadzono kolejną konieczną cechę osoby mogącej pełnić funkcję dyrektora: „cieszenie się nieposzlakowaną opinią”. Konia z rzędem temu, kto precyzyjnie, zero-jedynkowo, zdefiniuje to pojęcie. Czy chodzi tylko o niekaralność? Czy rozwodnik lub ojciec nieślubnego dziecka posiada nieposzlakowaną opinię w rozumieniu ustawy? Kolejny raz wprowadza się do ustawy całkowicie nieprecyzyjne pojęcie, którego ocena będzie zawsze uznaniowa. No chyba, że o to właśnie chodziło autorom projektu nowelizacji – uzasadnienie znowu w tej sprawie milczy.

Bo zupa była za słona
Podobnie bez żadnego uzasadnienia usunięto z ustawy zapis definiujący skład komisji konkursowej powoływanej w celu wyłonienia kandydata (kandydatów) na dyrektora jednostki. Hulaj dusza, piekła nie ma!– minister właściwy do spraw nauki określi w drodze rozporządzenia sposób i tryb przeprowadzenia konkursu, w tym możliwość powołania komisji (...). Jednym słowem, komisja konkursowa jest „możliwa”, ale nie konieczna! Tak sformułowana delegacja ustawowa pozwala ministrowi do spraw nauki wydania rozporządzenia przewidującego dowolny skład komisji, pomijający np. członków Rady Naukowej jednostki. Kolejny przykład filozofii TKM?
Analogiczne wnioski nasuwają się po analizie nowej treści art. 25. Minister nadzorujący będzie powoływał członków Rady Naukowej zatrudnionych poza jednostką spośród kandydatów wskazanych przez jednostkę lub własnych. Szczere wyrazy współczucia dla jednego z ministrów nadzorującego ok. 100 jednostek. Tym razem próba bezpośredniego wpływu na organ jbr może się nie udać. Zasiadanie w Radzie Naukowej jest całkowicie niedochodowe.
Projektodawcy nowelizacji ustawy, zmieniając art. 28 ust. 2 i 3 po raz kolejny popełniają niewybaczalny błąd stworzenia nieprecyzyjnego i uznaniowego zapisu. Widać to zwłaszcza w kontekście uchylenia ust. 4, pozwalającemu dyrektorowi jbr-u na inne zdanie niż minister nadzorujący. Nowa treść ust. 3 pozwala odwołać dyrektora na podstawie najbardziej dowolnych i uznaniowych przesłanek. Wszystko zależy znowu od widzimisię ministra, czy np. drobny błąd i minimalny uszczerbek w zysku jbr-u, wynikający z udziału w normalnej grze rynkowej, zostanie uznany za „niegospodarność”. Zapis ten jest idealną ilustracją tezy niesławnej pamięci A. Wyszyńskiego: dajcie mi człowieka, paragraf się znajdzie.
Najbardziej bulwersujące w tym jest to, że dyrektor jednostki pozbawiony najczęściej jakiegokolwiek wsparcia ze strony „swojego” ministra, zmuszony jest do podejmowania często ryzykownych decyzji, mając na względzie kondycję jednostki i przy najdrobniejszym potknięciu, bez oglądania się na całokształt pozycji jednostki, jej osiągnięć i sytuacji finansowej, może być odwołany, bo kupił 3 ołówki o 1 grosz drożej. Niestety, projekt nowelizacji ustawy daje ministrowi takie możliwości. Pytanie: jak i w jakim celu mogą być wykorzystane!

Na kolanie, czy TKM?
Projekt nowelizacji ustawy wprowadza w miejsce art. 76 całkowicie nowy zapis, dotyczący działalności gospodarczej definiowanej na samym początku ustawy. Czy wykorzystano po prostu „wolny” numer artykułu? Dlaczego proponowanej treści art. 76 nie umieszczono jako np. ust. 5 do art. 2? Poprawka na kolanie? Poza tym wyjątkowym doświadczeniem poznawczym będzie obserwacja formułowanych w statutach jbr-ów, zgodnie z tym zapisem, „zakresów i form” prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w nowym art.2 ust. 3.
Przedstawione wyżej podstawowe zastrzeżenia do poszczególnych zapisów nowelizacji bledną jednak przy z wielu względów skandalicznej treści art. 4 i 5 projektu. Samo sformułowanie „tracą moc akty powołania” w przypadku dyrektorów jednostek nie będących urzędami czy jednostkami budżetowymi jest precedensem w historii prawodawstwa III PR. Trudno znaleźć przykład zwalniania niebudżetowych pracowników wprost z ustawy. Uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy jest w tym zakresie co najmniej nieprofesjonalne. Przytacza bowiem treść proponowanego przepisu nie podając żadnych argumentów za jego wprowadzeniem. Trudno się jednak temu dziwić. Jedynym rozsądnym argumentem mogłoby być np. ustawowe przekształcenie jbr-ów w inną formę prawną. Czy znowu chodzi o trochę stołków dla znajomych, najpierw na stanowiskach kierowników, a potem dyrektorów?
Proponowany zapis de facto odwołujący dyrektorów jbr-ów ma jednak o wiele poważniejszy wpływ na funkcjonowanie jbr-ów. Po pierwsze - koszty. Odwołani na mocy tej ustawy dyrektorzy będą mieli prawo do odprawy z mocy art. 70 § 2 Kodeksu Pracy. W tym samym czasie minister wyznaczy kierownika, którego wynagrodzenie obciąży oczywiście jbr. Co więcej, jbr-wi grozi czasowy paraliż ze względu na brak ściśle określonych kompetencji Kierownika. Dotyczy to zwłaszcza zewnętrznych kontaktów jednostki, która będzie pozbawiona w rozumieniu zapisów ustaw o KRS i jbr organu reprezentującego przez cały czas urzędowania kierownika wyznaczonego przez ministra. Należy pamiętać, że decyzja ministra wyznaczająca kierownika jbr nie jest wiążąca dla kontrahentów jednostki. Przykładowo: wyjątkowo utrudniony będzie udział jbr-u z kierownikiem na czele w postępowaniach o zamówienia publiczne.
A poza wszystkim nie wiadomo, jak autorzy projektu nowelizacji wyobrażają sobie powołanie 186 dyrektorów w ciągu trzech miesięcy? Biorąc pod uwagę aktualne uwarunkowania prawne przebiegu konkursu i wyboru dyrektora, można z całą pewnością stwierdzić, że po wejściu w życie nowelizacji w proponowanym kształcie proces wyłaniania dyrektorów jbr-ów potrwa co najmniej rok. Chyba, że „minister właściwy do spraw nauki” trzyma asa w rękawie, tj. tak określi tryb przeprowadzania konkursu, że ministerialne „trójki czynowników” zdążą na czas.
Na zakończenie należy jeszcze wspomnieć, że tzw. „rząd prawicowy” nie wykreślił z ustawy o jbr zapisów czysto socjalistycznych. Pozostawiono „stażowe” oraz „nagrody jubileuszowe”, które bezwzględnie utrudniają normalną i zdrową politykę płacową w „rynkowych” jbr-ach. Pozostawiono również odniesienie do ustawy o szkolnictwie wyższym, dotyczące praw i obowiązków pracowników naukowych jbr-ów. Na zakończenie proszę o uzasadnienie utrzymywania np. 36-dniowego wymiaru urlopu dla pewnej grupy pracowników jbr.

Autor jest dyrektorem jednego z bardzo dobrych jbr-ów. Nazwisko i adres ze względów oczywistych podał tylko do wiadomości redakcji.

Odsłony: 3183
Our website is protected by DMC Firewall!