Miasto na wsi

Z prof. Tadeuszem Markowskim, przewodniczącym Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN rozmawia Anna Leszkowska

- Panie Profesorze, w połowie maja tego roku Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN przesłał do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju obszerny dokument* zawierający liczne krytyczne uwagi dotyczące projektu specustawy tzw. Mieszkanie plus. Prezydent podpisał ustawę 1.08.18 – czy w jej ostatecznej wersji uwzględniono zastrzeżenia naukowców?

- Została w niej uwzględniona rola wojewody, który to zapis ograniczał samorządność gmin. Jednak większość zastrzeżeń, jakie wnosiliśmy została pominięta. Wprowadzono natomiast zapisy dotyczące standardów urbanistycznych, będące dodatkowym, lokalnym prawem regulacji. Odnoszą się one do przypadków, gdyby propozycje rządowe były zbyt łagodne w stosunku do warunków lokalnych, co już obecnie rodzi wiele konfliktów.

Podtrzymano natomiast niewłaściwe podejście do wydawania decyzji poza planem miejscowym, a nawet wbrew planowi miejscowemu, jeśli takowy był uchwalony. Skutki tego już widzimy we Wrocławiu, gdzie deweloper uważa, że może wybudować domy przy torach kolejowych w strefie hałasu, uzyskując w ten sposób rentę budowlaną.

Inny problem, który akcentowaliśmy, a nie został uwzględniony w ustawie, to zapis, iż ustawodawca może wygenerować wartość budowlaną terenów, które ze względu na położenie, czy charakter takiej wartości de facto nie mają. Może tak się stać wskutek presji samorządowej, czy politycznej, a konsekwencją tego mogą być różnego typu spekulacje gruntami.
W ten sposób rząd staje się interesariuszem bałaganu prawnego, bo z tej ustawy wynika, że jest także zainteresowany utrzymaniem decyzji o warunkach zabudowy (tzw. wuzetki), których to rola miała być ograniczona przez wprowadzenie kodeksu urbanistyczno- budowlanego. To procedura krótka, uproszczona, podatna na naciski, w której można przemycać różne żądania, a jeśli ma się jeszcze instytucję państwową, (BGK Nieruchomości, a obecnie spółka przeniesiona do Narodowego Funduszu Rozwoju), mającą realizować program budowania mieszkań na wynajem, to tworzy się przywileje dla spółek z udziałem Skarbu Państwa. To są najgorsze wzory gospodarki centralnie planowanej i nierespektowanie regulacyjnej funkcji państwa o gospodarce rynkowej i charakterze społecznym.

- Na stronie internetowej programu Mieszkanie plus na przykładzie gdyńskiego osiedla Kacze Buki, widać też, jak ten program katalizuje rozlewanie się miast i przerzuca koszty budowy infrastruktury na wszystkich mieszkańców gminy. Otóż z opisu tej inwestycji (6 budynków, 172 mieszkania) wynika, że: „Osiedle mieszkaniowe w ramach rządowego programu jest zlokalizowane w części Gdyni, gdzie miejska infrastruktura jest słabo rozwinięta. Najbliższy przystanek autobusowy znajduje się 15 minut od bloków. Jednakże docelowo ma zostać opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co ma poprawić sytuację. Również miasto obiecuje budowę szkoły”**.

- To nie tylko problem Gdyni, ale i Lesznowoli, i Wrocławia, i innych miejsc, gdzie próbuje się budować domy czynszowe licząc, że deweloper znajdzie nabywców mieszkań w wyniku dodatków, które oferuje rząd w ramach programu M plus.

- W dodatku ceny tych mieszkań wcale nie są niskie. Wygląda to na powtórkę z TBS-ów.

- Bo nie jest to program społecznej polityki mieszkaniowej, ale spekulacja polityczna-ekonomiczna. Pozornie wydawało się, że jeżeli rząd zainterweniuje, to będzie miał tanio tereny. Jednak w gospodarce rynkowej, której zasady rząd musi respektować, spółki państwowe nie dadzą terenów za darmo pod budownictwo mieszkaniowe. Przy okazji tej ustawy chcą też zarobić.
Protestowaliśmy w tej sprawie, ale o zatrzymaniu tej ustawy nie było mowy, ponieważ była to decyzja polityczna. Jeśli w ten sposób wprowadza się regulacje, a dopiero później zaczyna się je korygować, to jest to myślenie obnażające nieznajomość reguł gospodarki rynkowej, a w szczególności funkcjonowania ułomnych z natury rynków nieruchomości. Cała ta sfera wymaga regulacyjnych planów przestrzennych w skali regionalnej i lokalnej, powiązanych z instrumentami ekonomicznymi.

Badaliśmy np. gminy, których władze odrolniły najwięcej terenów, żeby przyciągnąć inwestorów i przypodobać się wyborcom. Okazało się, że odrolniono grunty na cele budowlane dla 300 mln Polaków! To oznacza, że przestrzeń, nasze wspólne dobro, jest zawłaszczana w chaotyczny sposób, bo nasze prawo pozwala budować, gdzie kto chce. Wniosek stąd jeden: te kompetencje samorządów trzeba ograniczyć i wprowadzić zasadę dystrybucji praw do zabudowy z punktu widzenia interesu ogólnonarodowego czy choćby wojewódzkiego. I ustalić, do czego budujący ma prawo.

Rząd powinien mieć spójną koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, zwłaszcza że ma do tego najlepsze narzędzia statystyczne i tutaj bilanse potrzeb są najbardziej racjonalne. Bo w poszczególnych jednostkach administracji samorządowej procesy rozwoju mogą mieć różną dynamikę. Na przykład, wokół Warszawy będzie coraz więcej ludzi, natomiast w skali kraju – coraz mniej. Na pewno obszary wiejskie na wschodzie kraju będą się wyludniać, stąd o rozwoju przestrzennym układów osadniczych trzeba decydować na poziomie krajowym. I nie pozwalać na budowanie bloków mieszkalnych na terenach, które wprawdzie są tanie, ale na których za parę lat nie będzie ludzi.

- Polacy rzadko liczą koszty…

- Polacy liczą koszty, to rząd nie liczy kosztów, bo dysponuje tanim pieniądzem publicznym, który służy partyjnym interesom. I to jest też pułapka społeczna, która powinna być ograniczona w ramach konstytucji.
Wszyscy jednak ignorują sprawy przestrzeni, choć to jedyna rzecz, którą można antycypować i przewidywać w dłuższej perspektywie. Przecież system osadniczy nie znika w ciągu 10-15 lat, ma cechy trwałe, stuletnie.
Te procesy chaotycznej zabudowy przy zmianie modelu społeczno-gospodarczego Polski, intensywnej budowie autostrad, rozrastaniu się dużych miast sprawiają, że obraz Polski jest zupełnie inny niż ten, jaki nam się utrwalił w pamięci przez dziesiątki lat. Ale tego nikt nie chce widzieć.
Prowadzi się, co prawda, cząstkowe badania, ale mają one charakter hobbystyczny, brakuje natomiast systemowych programów badawczych. I jeżeli nie ma rządowego ośrodka studiów strategicznych, który działa w długiej perspektywie, nie jest upolityczniony, to nie będzie szans na racjonalne decyzje.
Współpracuję od kilkunastu lat z kolejnymi rządami i zawsze jest ten sam problem: brak danych, zatem sufit, ekspert, apologeta pewnej idei i powstaje dokument. Tak nie można działać, choćby dlatego, że nie można sprawdzić wyników działania, czy było ono słuszne.
Na zawłaszczaniu własności publicznej jaką jest przestrzeń zarabia się najwięcej. Renta budowlana, o której mówimy jest największa tam, gdzie funkcjonują wuzetki, bo tych terenów nawet się nie opodatkowuje. I dopóki nie będzie odpowiednio wysokich podatków za budowanie tam, gdzie się chce, to tak będzie.

- Podobno obecnie podatek rolny za nieodrolnioną działkę na cele budowlane wynosi 0 zł.

- Tak, na gruntach rolnych, na których też można budować domy bez przekształcenia na teren nierolniczy płaci się podatek od 0.7 do 1,4 groszy za 1 m² czyli ponad 30 razy mniej niż na terenach budowlanych przeznaczonych na cele mieszkaniowe (stawka za 1 m² obecnie wynosi 48 groszy). W rozwiniętych gospodarkach rynkowych jest mnóstwo instrumentów, które pozwalają na kontrolowanie ceny ziemi pod budownictwo. Takich rozwiązań u nas się w ogóle nie wprowadza, bo to nie leży w interesie polityków, uzależnionych od określonych grup nacisku.
Ja wierzę w koncepcję społecznej internalizacji pewnych wartości. Jeżeli społeczeństwo zaczyna coś doceniać, widzi straty i koszty, to zaczyna decydować o wyborze polityków głosami wyborczymi. Na razie słabo to idzie, bo jesteśmy, niestety, społeczeństwem „kołtuńskim”. To jest rezultatem gospodarki komunistycznej.
Nie szanujemy własności publicznej, nie jest to dla nas ważne – może dopiero wtedy, jak umieramy z braku czystego powietrza i wody. Tworzenie społeczeństwa obywatelskiego, kształtowanie się właściwego stosunku do wspólnej przestrzeni, wymaga czasu.

- Specustawy jednak szybko nie zmienimy, co więc można zrobić, żeby ograniczyć jej destrukcyjne zapisy?

- Trzeba opanować pewne procesy, bo jest wiele takich decyzji, które będą stymulowały rozlewanie się miast i także wsi. Np. podjęto decyzję o możliwości odrolnienia działek jednohektarowych, bo rolnicy chcą mieć swobodę obrotu ziemią. Jakie to będzie mieć skutki w osadnictwie - nie wiadomo, bo żadnej analizy nikt nie zrobił.

Zatem znów stymulujemy chaos przestrzenny, bo przecież nasze wsie uliczne nie należą do osad dobrze zorganizowanych pod względem ekonomicznym, więc będą się pojawiały drugie, trzecie domy, bo wraz z bogaceniem się społeczeństwa będzie na nie popyt. Zwiększać się będzie też mobilność ludzi i transport. Dziś już ponosimy z tego tytułu gigantyczne koszty – mamy największą liczbę samochodów na 1000 mieszkańców i to nie najnowszych. Jedyne, co może zahamować te destrukcyjne procesy to dobry dokument dotyczący zasad gospodarowania polską przestrzenią.

Skłonność do rozlewania się miast i wsi jest cechą naturalną, tyle, że dawniej chaos przestrzenny był mniejszy, bo ograniczała go wspólna rura wodociągowa, kanalizacyjna i linia energetyczna. W dodatku ta infrastruktura była objęta planowaniem przestrzennym, więc kiedy ktoś się budował, musiał najpierw uzyskać na to zgodę, mieć plan.
Tymczasem obecnie jest coraz więcej możliwości stymulujących ten proces. Nowe technologie, auta elektryczne, autonomiczne, powodują, że koszt przemieszczania się ludzi maleje. Dzięki obniżce kosztów utrzymania, m.in. za sprawą niezależnej od linii przesyłowej energii odnawialnej, ludzie mogą mieszkać praktycznie w każdym miejscu. Za chwilę nawet dostęp do zaopatrzenia będzie łatwy dzięki Internetowi i dronom.

Oczywiście, rozgrywka między deweloperami a decydentami stanowiącymi prawo zawsze się odbywała w gospodarce kapitalistycznej i ten element spekulacji był gigantyczny. I on nadal jest. Poza tym wielki deweloper buduje zwykle w najkorzystniejszy dla siebie sposób, stosując dywanową zabudowę dużych przestrzeni, gęsto usytuowanych domów. To powinno być przedmiotem interwencji, regulacji prawnych. Jak się o tym zapomni, to się doprowadza do krachów jak w latach 80. w USA, gdzie uznano, że nie należy kontrolować budownictwa. Tymczasem trzeba, bo to jest rynek ułomny – on zawsze źle funkcjonuje w gospodarce rynkowej i wymaga regulacji na poziomie krajowym i miejscowym, ciągłych korekt, bo zmieniają się uwarunkowania. Myśmy to sobie odpuścili.

- No tak, ale mamy przecież dobre doświadczenia historyczne z czasów, kiedy tworzono miasta. Obowiązywały lokacje i na prawie magdeburskim, i rosyjskim, ograniczające rozlewanie się osiedli. Nie było wówczas takich problemów jak w XX wieku.

- Zgadza się, ale te prawa dotyczyły zakładania nowych miast w określonych miejscach. Trudno porównać te zasady prawne ze współczesnymi choćby z tego powodu, że przed wiekami o kształcie miasta decydował jego właściciel, zwykle król, tymczasem dzisiaj planista nie wie, kto będzie rozbudowywać miasto, nie zna potencjalnych inwestorów, bo inna jest struktura właścicielska.
Nowoczesne regulacyjne planowanie było wprowadzane w miastach burżuazyjnych i przemysłowych, gdzie gęstość zabudowy powodowała bardzo złe warunki życia i trzeba było tę zabudowę rozproszyć. Wówczas pojawiło się planowanie regulacyjne, którego zdaniem było nie tylko rozgęszczenie zabudowy, ale kontrolowanie rozwoju miasta przed wystąpieniem negatywnych efektów działalności inwestora, naruszającego wspólnotowe interesy.
Współczesna rola regulacyjnego planowania przestrzennego nie polega na budowaniu i kształtowaniu obrazu miasta, ale na stworzeniu systemu reguł dla przyszłych inwestorów, którzy nie obarczą nas kosztami.

- Ale dlaczego nie korzysta się z dobrych przykładów z czasów PRL, kiedy spółdzielnie racjonalnie gospodarowały przestrzenią? Podam przykłady choćby warszawskiego Ursynowa, czy łódzkiego Widzewa Wschodu – osiedli z dobrą komunikacją, wszystkimi usługami, atrakcyjną przestrzenią wspólną, zielenią, terenami rekreacyjnymi, gdzie dobrze się mieszka. Dzisiaj nie można tak planować?

- Teoretycznie można, tylko że rząd i władze miejskie muszą mieć odpowiednie instrumenty do gospodarki gruntami, czyli możliwość skupowania terenu, przeznaczenia go na określone cele, przymusowej reparcelacji. Z tego się wycofano i sprawy puszczono na żywioł. Tym chaosem wszyscy są zainteresowani – nie wiadomo, dlaczego.

Największym grzechem, jaki popełniliśmy było wprowadzenie zapisu, że wszystkie plany uchwalone do 1990 roku nie pasują do gospodarki rynkowej. Wobec czego gminom dano trzy lata na przygotowanie nowych. Gminy – niepewne nowych reguł gry, w których najważniejsze stało się prawo własności i bojąc się naruszać prawo strony trzeciej, uchyliły więc plany, jakie miały. W rezultacie zostały bez jakichkolwiek planów, stąd wprowadzono instrument tymczasowy – osławioną wuzetkę, która szybko stała się wypaczeniem idei protezy planu miejscowego.
I tak trwa ta sytuacja 20 lat. Jej zmiana pochłonie olbrzymie środki. Jak wyliczyliśmy, za zniesienie wuzetek państwo musiałoby płacić ok. 174 mln zł rocznie z powodu odszkodowań dla tych, którym takie zezwolenia wydano. Ale koszty chaosu przestrzennego, jakie ponosi Polska to 84 mld zł rocznie, czyli tyle, ile kosztuje budowa 160 tys. mieszkań rocznie.

- Dobrym sposobem na niekontrolowany i chaotyczny rozrost miast byłoby obarczenie kosztami nowej infrastruktury przyszłych mieszkańców planowanych osiedli. Takie rozwiązanie zastosowali Niemcy, natomiast u nas płacą za to wszyscy mieszkańcy gminy. Zysk zatem mają deweloperzy, koszty ponosi cała społeczność.

- To jest prosta zasada internalizacji kosztów środowiskowych i nieobciążania społeczeństwa, której w Polsce nikt nie chce wprowadzić ze względów politycznych, w obawie przed elektoratem.

- Ale przecież stan obecny nie jest w interesie elektoratu, bo to on za to płaci…

- Ale on nie wie, że za to płaci! Nie wie, skąd na to są pieniądze. Samorząd jest skonstruowany w taki sposób, że nie jest do końca określona odpowiedzialność za wspólne sprawy. Nawet nie wiemy na co idą nasze podatki, ani jak i w jakiej wysokości pośrednio wpływają do samorządu. Przeciętny Kowalski nie wie, czy jego podatek dochodowy trafia do samorządu. Płaci jakiś podatek od nieruchomości, ale nie związany z jej wartością, tylko od powierzchni. Gdyby widział, że wartość jego gruntu - i także podatek - rośnie z powodu cennej jakości przestrzeni wokół, zapewne dostrzegłby między tymi czynnikami związek.

- Dochodzimy do podatku katastralnego, którego elektorat bardzo się boi.

- Podatek katastralny jest liczony od wartości nieruchomości. Można się spierać, jak go wprowadzić, ale jest to jeden z ważniejszych mechanizmów racjonalizacji procesów kształtowania przestrzeni. Miasto wówczas wie, jak kształtować przestrzeń, którą dysponuje, bo pojawia się mechanizm ekonomicznej racjonalności, a planowanie staje się narzędziem, nie kosztem, jak to jest obecnie. Obecne rozgrywki polityczne na etapie planowania mogą więc być ograniczone, jeśli nie wyeliminowane.
Jedno jest pewne: jak się nie wprowadzi podatku majątkowego (bo w gospodarce otwartej podatki dochodowe są podatkami do uniknięcia), nie będzie możliwości opanowania chaosu przestrzennego.
Dziękuję za rozmowę.

* Skutki "M plus" w ocenie naukowców
** http://mieszkanieplus.com/mieszkanie-plus-gdynia-nabor-wnioskow/#more-1012