Co roku, kiedy urzędy skarbowe zakończą przyjmowanie rozliczeń podatkowych czyli PIT-ów, odżywa debata na temat funkcjonowania tzw. mechanizmu 1%, dzięki któremu obywatele mogą dokonywać alokacji środków publicznych, wskazując cel, na jaki te pieniądze chcą przeznaczyć. Praktyka pokazała różne wady i niejasności obowiązującej ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, narosły pewne patologie, z którymi trzeba walczyć. Rok temu mówił o nich w wywiadzie dla „Spraw Nauki” prof. Jerzy Hausner, inicjator i współtwórca ustawy.
Dziś rozmowa Krystyny Hanygi z dr Markiem Rymszą z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych UW, redaktorem naczelnym wydawanego przez Fundację Instytut Spraw Publicznych kwartalnika „Trzeci Sektor”.
- Od ponad 20 lat budujemy społeczeństwo obywatelskie, ale wydaje się, że takie pojęcia, jak dobro wspólne, pożytek publiczny, dobroczynność, nie przez wszystkich są dobrze rozumiane i wciąż słabo zakorzenione w świadomości społecznej. Świadczą o tym m.in. problemy z mechanizmem 1%.
- Problemy te wynikają z podwójnej legitymacji samego mechanizmu, która ujawniła się już na samym początku – podatnik, jeśli chciał skorzystać z „prawa jednego procentu”, musiał najpierw wpłacić 1% swego podatku w formie darowizny na konto wybranej organizacji pożytku publicznego, później dopiero otrzymywał zwrot pieniędzy. Innymi słowy, fiskus twierdził, że to darowizna, chociaż jest to dyspozycja dotycząca przeznaczenia 1% podatku należnego państwu. Zabrakło edukacji, by wyjaśnić, że podatnik jest nie tyle dobroczyńcą, ile obywatelem mającym wpływ na zarządzanie środkami publicznymi. Lepsze efekty fundrisingowe dawało jednak chwalenie rzekomych filantropów, jakby ofiarowywali oni pieniądze prywatne. I to jest grzechem pierworodnym, bo nie można wypromować instytucji, rozwiązania, mechanizmu, wmawiając wszystkim, że jest czymś innym, niż jest naprawdę.
- To miało nauczyć ludzi dawania, dzielenia się z innymi.
- Część zwolenników 1% liczyła, że dzięki niemu będą rosły zwykłe darowizny. Ale psychologia społeczna uczy, że te same bodźce wywołują u różnych ludzi różne reakcje. Dla jednych 1% to może być zaproszenie do dawania także tego, co prywatne, ale inni reagują wręcz odwrotnie: jednoprocentowa alokacja niejako zwalnia ich z działalności charytatywnej. Zauważamy, że Ministerstwo Finansów wręcz liczyło na efekt zastąpienia. Po wprowadzeniu 1%, ograniczono bowiem ulgi dla darczyńców, zastępując limit procentowy odpisów od podstawy opodatkowania z tytułu darowizn niskim limitem kwotowym. A tymczasem to w darowiznach, które można odpisać od podstawy opodatkowania, tkwi najlepszy mechanizm namawiania ludzi do działalności dobroczynnej. To jest dawanie wspomagane, tzn. ja daję swoje, ale częściowo partycypuje w tym budżet państwa. Dopiero po protestach organizacji przywrócono limit procentowy dla darowizn, ale na niższym poziomie (do 6% dochodu). Jednak w systemie podatkowym jest zdecydowanie za mało darowizn reglamentowanych i – moim zdaniem – można to, niestety, wiązać z upowszechnieniem odpisów z 1%.
- Czy ustawa o działalności pożytku publicznego, wprowadzenie mechanizmu 1% zmieniły coś w postawach, w świadomości obywateli?
- Najważniejsza zmiana polega na tym, że grupa organizacji III sektora zyskała istotne źródło finansowania działalności statutowej. Ze świadomością społeczną sprawa jest bardziej skomplikowana, zaważyła na tym wspomniana niejasność przekazu. Wśród organizacji elementem kształceniowym była decyzja o ubieganiu się o status organizacji pożytku publicznego (OPP), uprawniający do korzystania z jednoprocentowych odpisów. Ważąc korzyści i obowiązki z tym związane, większość organizacji zadecydowała, że nie będzie się ubiegać; status ten posiada tylko co ósma organizacja III sektora. To, że w Polsce jest tak mało OPP, świadczy, że zdaniem pozarządowców korzyści nie równoważą zobowiązań.
- Większość organizacji pozyskuje niewielkie pieniądze z 1%. Z zestawień za 2010 rok, opublikowanych w Gazecie Wyborczej wynika, że tylko jedna fundacja pozyskała prawie 89 mln zł, następnych dziesięć na liście po kilka milionów. Reszta – sumy mało znaczące.
- Preferowanie organizacji charytatywnych w ramach 1% wynika stąd, że tylko w ten sposób daje się obronić legitymację tego mechanizmu jako rozwiązania filantropijnego: skoro tak na prawdę sam nie jestem filantropem, to dysponując jako podatnik środkami publicznymi dam je temu, kto w moim imieniu będzie prowadzić działania dobroczynne. Gdyby nie działała tu logika takiej pół-filantropii, ale zaangażowania obywatelskiego w rozdysponowanie środków publicznych, to rozrzut wspieranych pól aktywności byłby większy. Analizując rozkład odpisów z 1%, można wskazać na dwie grupy OPP, które najbardziej korzystają. Pierwsza, to silne organizacje dobroczynne, dla których alokacje jednoprocentowe to istotny zastrzyk finansowy. A druga grupa to małe lokalne organizacje, które nie mają prawie funduszy i nawet najmniejszy pieniądz oznacza zmianę ich sytuacji. One nie muszą nic wydawać na reklamę, promocję, wspierają je ludzie bliscy, znajomi, sąsiedzi. Pomiędzy tymi dwiema grupami jest duża dziura; reszta to ci, którzy przeinwestowali i niewiele zyskali oraz tacy, którzy, nie wierząc w sukces, niewiele robią i niewiele zyskują.
- Jakie Pan widzi najważniejsze problemy w funkcjonowaniu mechanizmu 1%?
- Drugą patologią jest to, że organizacje pożytku publicznego biorą „pod opiekę” inne organizacje, które takiego statusu nie mają, bądź go utraciły z przyczyn formalnych, i w ich imieniu zbierają pieniądze.
- To jest już czysta patologia, bo w pierwszym przypadku nie używałbym tego określenia, ludzie w trudnej sytuacji chwytają się wszystkiego. Ustawodawca mówi, że do korzystania z 1% mają prawo tylko OPP i nie można przy pomocy jakiegoś wybiegu omijać tego przepisu. Być może, wszystkie organizacje prowadzące działalność non profit powinny mieć szansę pozyskiwania środków z 1% i to byłoby właściwe rozwiązanie. Ale jeśli jest to ograniczone do OPP, powinno być przestrzegane.
- Jest sporo głosów za tym, żeby znieść status OPP, ale są również opinie, że organizacji pożytku publicznego jest za dużo, co prowadzi do dewaluacji tego statusu.
- Ja utrzymałbym status OPP, ale wcale nie ze względu na 1%. W moim przekonaniu, to powinien być status wizerunkowy, mówiący o tym, że organizacja bezsprzecznie przynosi korzyść społeczną ze swojego funkcjonowania, że przeszła pewien test sprawdzający. Obecnie właściwie prawie każda działalność statutowa da się określić jako pożytek publiczny, bo ustawowy katalog pól tej działalności jest długi. Zauważmy przy tym, że filozofia ustawodawcy stawia rzeczy na głowie. Ustawodawca uznał, że pożytek publiczny to działalność społecznie użyteczna, prowadzona w sferze zadań publicznych państwa. A pożytek publiczny to wytwarzanie ogólnodostępnych korzyści społecznych i wcale nie musi pokrywać się ze sferą zadań publicznych państwa. Zależność jest odwrotna: to misja państwa i jego służb musi się zawierać w obszarze pożytku publicznego.
- Organizacje pozarządowe, te, które nie są największymi beneficjentami odpisów podatkowych, apelują o równość szans. Jak to ma wyglądać, jak konkurować o środki z 1%?
- Jak uczy ekonomia, środków jest zawsze mniej niż potrzeb do zaspokojenia, i dlatego także w przypadku wspierania działalności społecznej mechanizm konkurencji jest zdrowszy niż niejasne reguły dostępu do zasobów. Podstawowe mechanizmy konkurencji to system grantowy, gdy środki rozdziela dysponent publiczny lub prywatny oraz odwołanie się bezpośrednio do wyboru ludzi, którzy mogą wrzucić pieniądze do puszki, czy zaznaczyć swoje preferencje w zeznaniu podatkowym. Ale i w jednym, i w drugim przypadku musi istnieć realny wybór. Jeżeli na przykład program komputerowy do wypełnienia formularza PIT daje możliwość wpisania nazwy tylko określonej OPP, to jest to złamanie zasady równości szans i w rezultacie również uczciwej konkurencji.
- Jeśli chodzi o środki z 1%, to zamiast informacji i rynku organizacji mamy wielkie kampanie marketingowe, operujące zupełnie innymi środkami oddziaływania…
- Mechanizm konkurencji, jeśli dotyczy dystrybuowania środków publicznych, nie powinien być kosztowny. Reklamy zaś są bardzo kosztownym sposobem docierania z informacją, to jest po prostu zmarnowany pieniądz. Wytworzył się cały rynek okołojednoprocentowy, nie da się tego inaczej nazwać jak komercjalizacją mechanizmu 1%. To jest sprzedawanie idei niby-filantropii. A więc błąd niejako podwójny: i co do treści, i co do formy. W dobrze zorganizowanym społeczeństwie obywatelskim tego typu informacje powinny być przekazywane w systemie praktycznie bezkosztowym.
- Badania pokazują, że tylko połowa organizacji korzysta ze środków publicznych, a uzależnienie od nich wynika z reguł narzuconych przez państwo. Zasady wydatkowania środków publicznych, a zwłaszcza unijnych, są takie, że można mieć duży projekt, wysokie obroty finansowe, ale wszystko trzeba wydać na bieżąco, nie ma możliwości akumulacji zasobów. To powoduje, że organizacje mają słabe podstawy ekonomiczne swego działania. W I połowie lat 90., gdy darczyńcy amerykańscy (i nie tylko oni) przeznaczyli spore środki na budowanie infrastruktury społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, organizacje mogły niewielką część pozyskanych zasobów (tzw. overhead) odłożyć na konto, tworzyć zapasowy fundusz. Dziś organizacje przerabiają granty i jak były słabe, tak są. Byłoby lepiej, gdyby obracały mniejszymi pieniędzmi, a wzmacniały swój potencjał przez uczestnictwo we współpracy z sektorem publicznym. Bo wtedy stają się bardziej przewidywalne i niezależne. Tymczasem organizacje chcą współpracować z państwem nie dlatego, że są silne i mają coś do zaoferowania, ale że są słabe i chciałyby dostać środki publiczne. Można powiedzieć, że i są postrzegane jako słabe, i wpychane w rolę słabych, i same się przedstawiają jako słabe. Koło się zamyka. To jest produkcja klientelizmu, a nie budowanie społeczeństwa obywatelskiego.
- Czy uważa Pan, że sytuacja dojrzała do zmian? Potrzebna jest nowelizacja ustawy?
- Ważniejsze od zmian ustawowych są zmiany na poziomie operacyjnym. Na przykład, trzeba zmienić regulacje administracyjne dotyczące wydatkowania środków unijnych, zlikwidować ileś krańcowo nieracjonalnych reguł działania. Nie można obwarowywać się tyloma administracyjnymi przepisami, że organizacja wydatkująca środki zwraca uwagę wyłącznie na kwestie formalne. Nikt nie patrzy, co ta organizacja zrobiła, jaki ma dorobek, na ile ludzie skorzystali z jej oferty, liczy się tylko, czy spełniła formalne kryteria i czy poniesione przez nią koszty są kwalifikowane. To zabija postawy obywatelskie, nie przynosi społecznej wartości dodanej. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego skutecznie zarządza absorpcją środków unijnych, ale nie ma żadnej wizji rozwoju społecznego. Tymczasem potrzebny jest ktoś, kto miałby taką wizję i z jej realizacji rozliczał podmioty współpracujące. Tym kimś powinien być minister pracy i polityki społecznej. Ale nie jest.
- A co zmienić w mechanizmie 1%?
- Dziękuję za rozmowę.