W Polskim Towarzystwie Ekonomicznym odbyła się 11.05.15 debata na temat wykorzystania środków unijnych. Wzięli w niej udział naukowcy i samorządowcy, m.in. prof. Grzegorz Gorzelak, Dyrektor Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego, Jacek Woźniak z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, senator Janusz Sepioł oraz gospodyni spotkania, prof. Elżbieta Mączyńska, prezes PTE.
Prof. Gorzelak swoje wystąpienie dotyczące wyników badań na temat wykorzystania środków unijnych, jakie Polska otrzymała dotychczas, zaczął od anegdoty dobrze oddającej nasze powszechne odczucia związane ze sposobem wykorzystania tych pieniędzy. „Bądźmy cierpliwi, kiedyś się przyda”. Tak miał skwitować burmistrz jednego z miast na ścianie wschodniej zbudowanie tam niepotrzebnej trasy wschód –zachód, zamiast potrzebnej północ-południe. Ale czy nas stać na cierpliwość? – pytał prof. Gorzelak.
W latach 2007-2013 Polska otrzymała z UE ok. 97 mld euro brutto (netto – ok. 60 mld euro), co stanowi mniej niż 4% PKB brutto (2,5% netto PKB). Środki te były znaczące, jeśli idzie o inwestycje publiczne (stanowiły ok. 40%), mniej natomiast ważyły w innego typu inwestycjach, a minimalnie na przedsięwzięciach rozwojowych. Powstaje zatem pytanie: co winniśmy nimi wspierać? Cele socjalne czy rozwojowe? Strategie i programy stworzone w związku z tą pomocą nakierowane były głównie na poprawę życia, ale nie na dynamizację rozwoju (mała innowacyjność). Widzimy postęp w infrastrukturze, ale to nie ona jest czynnikiem rozwoju, choć jest warunkiem koniecznym do tego.
Wpadliśmy tym samym w pułapkę efektu podażowego, gdyż okazuje się, że te inwestycje mogą być dla nas obciążeniem, że niekiedy nie mamy pieniędzy, aby je utrzymać, a nawet uruchomić. Wiąże się to z wnioskami z raportu Wojciecha Misiąga, mówiącymi o tym, że choć regiony biedne otrzymywały więcej środków z unijnej pomocy, to w małym stopniu udało im się nadgonić regiony lepiej rozwinięte, gdyż rozwijały się wolniej. Nie ma bowiem związku między ilością środków, jakie otrzymują samorządy, a dynamiką wzrostu, choć samorządowcy chcieliby oczywiście więcej pieniędzy na infrastrukturę.
Z oceny wykorzystania środków unijnych wynika więc, że dzięki nim poprawił się tylko poziom życia i stan środowiska naturalnego.
Od połowy tego roku będziemy otrzymywać kolejne środki unijne, więc możliwe, że ich efekty będą podobne, gdyż Polska cierpi na uwiąd myśli strategicznej. Strategie rozwoju pisane są tak, żeby można było otrzymać dofinansowanie z UE, a nie pod kątem potrzeb państwa. Te zresztą, choć są ogromne, winny być opisane strategią, z której wynikałoby jak mamy się rozwijać? Czy dodatkowe środki winny być skoncentrowane czy rozdrobnione? To jest pytanie analogiczne jak w nauce: czy wspierać najlepszych, a tym samym zwiększać różnice, czy wszystkich po trochu?
Ocena wykorzystania środków unijnych, jaką przygotował zespół prof. Gorzelaka wymagałaby pogłębienia, bo choć Polska jest liderem badań ewaluacyjnych w tym obszarze – zgłoszono ich 890 – to dotyczą one fragmentarycznych zagadnień. Wynika to głównie z niedostatecznych środków, jakie przeznaczyło na nie ministerstwo infrastruktury i rozwoju – zaledwie 160 tys. zł, czyli 1/1000 środków, jakie Polska otrzymała w latach 2007-13 z UE. A brak porządnych ewaluacji oznacza, że nie wiemy, jak wykorzystaliśmy te środki, które uznaliśmy za szansę rozwojową – czy one nie za często służyły budowie pomników na chwałę władzy?
O problemach, jakie pojawiały się w trakcie wykorzystywania środków unijnych mówił też sen. Sepioł, zgadzając się z wieloma stwierdzeniami prof. Gorzelaka. Zauważył, że gospodarowanie tymi pieniędzmi stworzyło stosunki klienckie między samorządami, gdyż dobre związki władz gmin z marszałkami były najlepszym sposobem na zdobycie dotacji.
Ekstra pieniądze z unii stały się wielkim wzmocnieniem lokalnych włodarzy; każdy mógł – zwłaszcza przed wyborami - pokazać niezwykły swój dorobek. Ale teraz ten schemat zaczyna się łamać.
I choć fundusze znacznie podniosły kulturę zarządzania w Polsce, to nie należy bagatelizować zagrożeń dla rozwoju kraju, jakie one niosą. Przede wszystkim dotyczą one formatowania strategii pod kątem tych funduszy, ale i braku zainteresowania samorządów użyciem tych środków do kreowania polityki mieszkaniowej i gospodarki przestrzennej.
Niedoceniana jest też analiza kosztów inwestycji – a te rosną niebywale. Nikt się z tym jednak nie liczy i być może nie będzie się liczyć, bo samorządy otrzymały w obecnej perspektywie finansowej (2014-2020) za dużo pieniędzy z UE. Będzie to skutkować rozdrobnieniem zadań i nieprzywiązywaniem wagi do kosztów. Tymczasem może zabraknąć pieniędzy na wielkie projekty w skali całego państwa.
Generalnie przy ocenie środków unijnych dominują dwie skrajne narracje: „Zielonej wyspy” i „wygaszania Polski”, co wskazuje, jak trudno jest nam wyważyć skutki wstąpienia Polski do UE.
„Jesteśmy mniej uzależnieni od funduszy europejskich niż inne kraje” – podkreślał dyrektor Woźniak, jednak naszą słabością w ich wykorzystaniu jest brak współpracy terytorialnej w zarządzaniu obszarami funkcjonalnymi i silne tradycje funkcjonowania resortowego. Mimo to, fundusze europejskie ukształtowały ustrój samorządowy, choć ich wpływ jest de facto, a nie de iure. Należałoby się też zastanowić, czy poziom decentralizacji w zarządzaniu tymi funduszami nie poszedł w Polsce za daleko? Inne państwa – w przeciwieństwie do nas - wzmacniały centralne zarządzanie środkami unijnymi.
Jaka więc będzie u nas polityka rozwoju w nadchodzącej perspektywie finansowej? Co zrobić, żeby utrzymać efekty dotychczasowych inwestycji? Zwłaszcza w sytuacji, kiedy miarą sprawności gospodarowania tymi funduszami była i jest (a pewnie i będzie) szybkość ich wydawania, a nie jakość projektów.
W dyskusji, jaka wywiązała się po wystąpieniach panelistów zwracano uwagę na brak myślenia strategicznego w Polsce, pozytywy związane ze środkami unijnymi – w tym stymulację reform i wzmocnienie finansowania nauki - ale i negatywy: pogłębiający się podział kraju na Polskę A, B i C, czy rezygnację z dobrych programów.
Ale czy była inna możliwość? – pytał w podsumowaniu dyr. Woźniak. Gdybyśmy nie brali tych pieniędzy, to czy za nasze, budżetowe, zbudowalibyśmy tyle? Czy te pieniądze nie poszłyby na zasypywanie dziur w budżecie? Środki z unii to w ciągu 10 lat jeden budżet Polski dodatkowo – przypomniał sen. Sepioł, ale budżet państwa to wydatki sztywne, natomiast ze środków unijnych można było zrobić coś ekstra.
KE jest w schizofrenii odnośnie polityki spójności – podsumował prof. Gorzelak. Są próby skierowania jej na innowacyjność, ale łamią się one na ustaleniach krajowych i rozwiązaniach prawnych. I jeśli podsumowywać wpływ dotacji unijnych na polską gospodarkę, to był on pozytywny, choć przemiany są wolne. Trzeba przy tym pamiętać, że choć wszystkie rządy po 89 r. przyczyniły się do tego, że w Polsce nie ma recesji, to jednak widać, że środki unijne można było wykorzystać lepiej, racjonalniej.
Anna Leszkowska