Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła ocenę realizacji prac rozwojowych na rzecz resortu obrony narodowej w latach 2013-2016 (stan realizacji na I półrocze 2018 r.)
NIK negatywnie oceniła realizację prac rozwojowych na rzecz obronności finansowanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Prace te nie doprowadziły do uzyskania rezultatów spełniających wymagania Sił Zbrojnych RP, w szczególności dotyczących prototypów i dokumentacji technicznych.
NIK negatywnie ocenia m.in. sposób przygotowania projektów dotyczących prac rozwojowych na rzecz wojska, zaniechanie w umowach sprecyzowania sposobu i zakresu oceny merytorycznej projektów, zawieranie umów o wykonanie i finansowanie projektów przez NCBR, bez uwzględnienia w nich kompletnych wymagań wojska. W konsekwencji wykonawcy realizowali projekty w oderwaniu od potrzeb sił zbrojnych, co prowadziło do wstrzymania ich finansowania i wydłużenia czasu ich realizacji.
Rząd w sierpniu 2011 r. ustanowił Krajowy Program Badań (KPB), w którym sformułowano strategiczne kierunki badań naukowych i prac rozwojowych, określające cele i założenia polityki naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. W KPB określono, że jego realizacja powinna przyczynić się do zwiększenia efektów badań w nowych rozwiązaniach technologicznych, liczbie patentów i rozwoju innowacyjnej gospodarki.
W KPB wyodrębniono siedem strategicznych interdyscyplinarnych kierunków badań naukowych i prac rozwojowych, w tym: bezpieczeństwo i obronność państwa (kierunek siódmy). Zgodnie z zapisami KPB, celem badań naukowych i prac rozwojowych realizowanych i finansowanych na rzecz obronności państwa jest wsparcie procesu rozwoju zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP. Cel ten zamierza się osiągnąć m.in. poprzez harmonizację badań naukowych z potrzebami operacyjnymi SZ RP, efektywne wykorzystanie mechanizmów inwestowania i realizacji badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz bezpieczeństwa i obronności finansowanych z budżetu państwa na naukę, w szczególności w ramach NCBR.
W KPB określono, że badania i prace rozwojowe powinny wesprzeć rozwój zdolności operacyjnych, które wojsko planuje osiągnąć, jak również doprowadzić do redukcji i minimalizowania ryzyka niepowodzenia.
Prace rozwojowe obejmują wytworzenie nowych lub udoskonalenie istniejących materiałów, wyrobów, usług, procesów, systemów lub metod, w których wykorzystano technologie lub demonstratory technologii na poziomach gotowości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ze stycznia 2011 r.
Zgodnie z ustawą o NCBR, do zadań NCBR należy zarządzanie badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz ich finansowanie lub współfinansowanie. Minister odpowiedzialny za naukę w porozumieniu z ministrem obrony mieli określić sposoby zarządzania przez NCBR realizacją badań oraz ich finansowania lub współfinansowania. Jednakże w stosownym rozporządzeniu nie sprecyzowano jak NCBR ma zarządzać realizacją badań oraz nie określono sposobu finansowania lub współfinansowania badań naukowych lub prac rozwojowych.
Pieniądze m.in. na realizację badań naukowych i prac rozwojowych NCBR otrzymuje w formie dotacji celowej. W ustawie o NCBR upoważniono ministra odpowiedzialnego za sprawy nauki, by w porozumieniu z ministrem obrony określił warunki udziału w konkursach na wykonanie poszczególnych projektów. Konkursy ogłasza Komitet Sterujący, który ustala również regulamin konkursu.
NIK skontrolowała Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, MON, NCBR oraz wyższe uczelnie i zakłady uczestniczące w realizacji 8 projektów rozwojowych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Dwa projekty dotyczące dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm armatohaubic samobieżnych (DMO AH), oraz zautomatyzowanego systemu dowodzenia i kierowania ogniem dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm lekkich armatohaubic (ZSDiKO), nie zostały zrealizowane w pierwotnych czteroletnich terminach ich realizacji ustalonych w umowach o wykonanie i finansowanie projektów. W latach 2011-2016 na realizację tych projektów NCBR wydało łącznie ponad 44 mln 160 tys. zł. Dodatkowo w ustalonych terminach nie zrealizowano dziesięciu innych projektów (nieobjętych kontrolą). Na ich realizację Centrum wydało tylko w latach 2013-2016 prawie 200 mln zł.
Konkursy, które były ogłaszane i przeprowadzane w NCBR w celu wyłonienia wykonawców były nieprzygotowane, ponieważ nie uwzględniały kompletnych wymagań Sił Zbrojnych. Skutkowało to ustaleniem regulaminów konkursów i zawarciem umów dotyczących projektów bez uwzględnienia przedmiotowych wymagań oraz realizowaniem projektów w oderwaniu od tych wymagań, a w konsekwencji nieuzyskaniem wyników spełniających wymagania Sił Zbrojnych RP. Ponadto brak ujęcia w regulaminach konkursów kompletnych wymagań Sił Zbrojnych RP dotyczących projektów skutkował wyborem wykonawców bez zweryfikowania, w procedurze konkursowej, złożonych przez nich wniosków o finansowanie wykonania projektów, pod kątem spełnienia wymagań Sił Zbrojnych RP.
Założenia do projektów opracowane m.in. przez NCBR, MON nie uwzględniały kompletnych wymagań Sił Zbrojnych RP, pomimo że projekty miały być realizowane na ich rzecz i przyczyniać się do zwiększenia ich zdolności operacyjnych.
Na etapie przygotowania projektów w NCBR dokumenty zawierające wymagania Sił Zbrojnych RP nie były w resorcie obrony narodowej opracowane i zatwierdzone. Dokumenty zawierające wymagania wojska dotyczące realizowanych projektów były przekazywane z resortu obrony dopiero podczas procedury konkursowej lub w trakcie realizacji projektów (tj. po zawarciu umów). Dotyczyło to m.in. siedemnastu projektów (w tym ośmiu objętych kontrolą NIK w NCBR) finansowanych przez NCBR.
Trzy zakończone w terminach projekty objęte kontrolą (pt. Celownik[1], Kamery[2], Modułowy Integrator[3]) dotyczące indywidualnego wyposażenia żołnierza nie zaspokoiły oczekiwań wojska. Wymagania Sił Zbrojnych (w postaci dokumentu Założeń Taktyczno-Technicznych na Zaawansowane Indywidualne Systemy Walki kryptonim TYTAN) zostały przekazane z resortu obrony narodowej do NCBR już w trakcie trwania konkursu. Były one rozbieżne z założeniami przyjętymi przez Centrum. W ocenie NIK kontynuowanie konkursu bez wyeliminowania tych rozbieżności było niecelowe, gdyż wyłonieni wykonawcy wykonywali projekty z uwzględnieniem własnych wymagań nie zaś wymagań zgłoszonych przez siły zbrojne.
Tym samym NCBR płaciło za realizację projektów, których efekty nie mogły być bezpośrednio wykorzystane przez armię.
Założenia do regulaminu konkursu powyższych trzech projektów wymagały przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych (państwowych) pod nadzorem komisji powołanej przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia MON, w celu zweryfikowania wyników prac pod względem ich zgodności z potrzebami Sił Zbrojnych RP. Badania te nie zostały przeprowadzone zgodnie z postanowieniami założeń do regulaminu konkursu.
W czasie przygotowania projektu DMO AH opracowano i uzgodniono - przez NCBR, Ministra Obrony Narodowej i ministra właściwego do spraw wewnętrznych - założenia, w których ujęto cel główny niemożliwy do osiągnięcia, ponieważ cele szczegółowe zostały tak określone, że nie obejmowały pełnego zakresu zagadnień wymaganych dla osiągnięcia celu głównego spełniającego wymagania Sił Zbrojnych RP.
W ocenie NIK, opracowane i uzgodnione założenia były niekompletne, a zatem sporządzono je nierzetelnie. Zastosowanie przez Komitet Sterujący niekompletnych założeń w celu ustalenia regulaminu konkursu było działaniem niecelowym i nierzetelnym.
Umowa z wykonawcą projektu nie zabezpieczała interesów armii. Wyciąg z Wymagań Operacyjnych został przekazany (poza umową) wykonawcy dopiero po upływie 2,5 roku realizacji projektu. Z kolei po upływie pierwotnego terminu przewidzianego w umowie na realizację tego projektu (tj. po upływie ponad czterech lat) został zmieniony cel główny, cele szczegółowe, a także zakładane wyniki projektu. Wykonawca wykonał prototyp sprzętu wojskowego i dokumentację techniczną, mimo że dokumenty przez niego opracowane, poprzedzające wykonanie prototypu, nie zostały zaakceptowane przez resort obrony narodowej.
We wniosku o finansowanie wykonania projektu pt. zautomatyzowany system dowodzenia i kierowania ogniem dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm lekkich armatohaubic Kryl (ZSDiKO) złożonym w konkursie, a następnie w umowie dotyczącej realizacji tego projektu, nie ujęto opracowania projektów technicznych dotyczących trzech różnych składników systemu (tj. wozów wchodzących w skład systemu). Mimo, że powyższy wniosek złożony w konkursie nie spełniał wszystkich wymagań ujętych w założeniach, to w konkursie dokonano wyboru wykonawcy, a na jego realizację przyznano środki finansowe i zawarto z nim umowę o wykonanie i finansowanie tego projektu. Uzyskanie wyniku końcowego w postaci dokumentacji technicznej wskazanej w umowie dla kilkunastu wozów było niemożliwe przy realizacji projektu zgodnie z umową. Po 9 miesiącach realizacji projektu pt. ZSDiKO, NCBR wstrzymało jego finansowanie, m.in. z powodu braku uzgodnienia wstępnych założeń taktyczno-technicznych (WZTT) z Inspektoratem Uzbrojenia. Wstrzymanie finansowania trwało także po zakończeniu kontroli.
Resort obrony narodowej zgłosił do uruchomienia przez NCBR propozycję projektu pt. nowy kołowy transporter opancerzony (NKTO) pomimo, że nie były opracowane i zatwierdzone Wymagania Operacyjne (zawierające wymagania Sił Zbrojnych) w zakresie nowego kołowego transportera opancerzonego. W ocenie NIK, było to niecelowe i nierzetelne. Stwierdzono ponadto, że potrzeby w zakresie nowego kołowego transportera opancerzonego nie zostały również zidentyfikowane w ramach prowadzonych Przeglądów Potrzeb dla Zdolności Operacyjnych Sił Zbrojnych. Pomimo, że brak było zdefiniowanych potrzeb Sił Zbrojnych RP, to jednak NCBR ogłosiło i przeprowadziło konkurs. W jego wyniku wybrano wykonawcę projektu pt. NKTO, a na jego realizację przyznano środki finansowe oraz zawarto umowę o wykonanie i finansowanie projektu. Po upływie 6 miesięcy realizacji projektu zostało wstrzymane jego finansowanie (do czasu uzgodnienia dokumentu WZTT z Inspektoratem Uzbrojenia), które trwało od lipca 2014 r. do dnia zakończenia kontroli (i trwało również po zakończeniu kontroli).
W odniesieniu do projektu pt. „Nowy bojowy pływający wóz piechoty (NBPWP)”, w konkursie wybrano wykonawcę projektu, a na jego realizację zostały przyznane środki finansowe. Z wybranym wykonawcą została zawarta przez NCBR umowa na wykonanie i finansowanie tego projektu. Wniosek o finansowanie i umowa dotyczyły opracowania dokumentacji, której uzyskanie było niemożliwe przy realizacji projektu zgodnie z umową. Po upływie 2 lat od daty zawarcia umowę zmieniono. Mimo, że wykonawca nie posiadał zatwierdzonych przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia założeń taktyczno-technicznych związanych z ww. projektem, to realizował kolejny (trzeci) etap projektu. Oznacza to, że wyniki realizowanego przez niego projektu były obarczone ryzykiem niezgodności z wymaganiami wojska.
NCBR rozstrzygnęło również konkurs na wykonawcę mikrofalowej broni obezwładniającej (MBO), przeznaczyło środki i zawarło umowę. Stało się tak, mimo że złożony w konkursie wniosek o finansowanie wykonania tego projektu różnił się założeniami do regulaminu konkursu, a koszty projektu ujęte we wniosku nie uwzględniały kosztów wszystkich badań wymienionych w celach szczegółowych projektu. W ocenie NIK było to działanie niecelowe i nierzetelne. Po ponad dwóch latach realizacji projektu zostało wstrzymane jego finansowanie, które do dnia zakończenia kontroli nie zostało wznowione.
Przyznanie, w drodze decyzji Dyrektora NCBR, jednemu z podmiotów realizujących projekt pt. MBO, środków finansowych w wysokości 12 mln zł, z przeznaczeniem na zarządzanie strategicznym programem pt. „Nowe systemy uzbrojenia i obrony w zakresie energii skierowanej”, naruszało przepisy ustawy o NCBR ponieważ zarządzanie strategicznymi programami należało do zadania ustawowego NCBR. Należy wskazać, że NCBR przyznaje środki finansowe na wykonanie projektów, a nie na zarządzanie strategicznymi programami. Zdaniem NIK, przyznanie tych środków finansowych było także działaniem niecelowym, niegospodarnym i nierzetelnym.
Komitet Sterujący, który jest organem NCBR nie dokonał do dnia zakończenia kontroli końcowej oceny merytorycznej sześciu spośród szesnastu projektów zakończonych w latach 2013-2016 dotyczących prac rozwojowych, mimo że był do tego zobowiązany ustawą o NCBR. W związku z tym dyrektor NCBR nie mógł przyjąć i ocenić wyników tych projektów, mimo że miał taki obowiązek. Zatem nie można uznać, że zostały osiągnięte zakładane cele i wyniki tych sześciu projektów, pomimo że upłynęło ponad dwa lata od daty ich zakończenia.
Wciąż nie jest możliwa końcowa ocena merytoryczna przez Komitet Sterujący, bo w umowach nie został sprecyzowany jej sposób i zakres.
Minister odpowiedzialny za sprawy nauki nie określił, w porozumieniu z ministrem obrony, w rozporządzeniu warunków udziału w konkursach na wykonanie poszczególnych projektów, do czego był zobowiązany ustawą o NCBR. Mimo to, w Centrum były ogłaszane i przeprowadzane konkursy. Dla ogłoszonych konkursów Komitet Sterujący ustalał regulaminy, w których określał warunki udziału w konkursach, nie będąc do tego uprawnionym.
W konsekwencji w konkursach wybrano wykonawców 60 projektów, a na ich realizację przyznano łącznie prawie 1 mld 697 mln zł, w tym w latach 2013-2016 NCBR wydało na rzecz Wykonawców prawie 785 mln 338 tys. zł.
W ocenie NIK minister nauki i szkolnictwa wyższego nie sprawował skutecznego nadzoru nad działalnością NCBR, do czego był zobowiązany przepisami ustawy o NCBR. Świadczy o tym zarówno fakt zatwierdzenia nierzetelnie sporządzonych rozliczeń dotacji celowej za lata 2013-2016 przedstawianych przez NCBR, jak i brak skutecznych działań nadzorczo-kontrolnych, pomimo że o problemach w realizacji prac rozwojowych na rzecz obronności minister był informowany przez Komitet Sterujący, zwłaszcza o niekorzystnym wpływie braku dokumentów zawierających wymagania Sił Zbrojnych RP na etapie przeprowadzania konkursów, a następnie realizacji projektów.
System nadzoru NCBR nad realizacją badań naukowych i zakresem prac rozwojowych na rzecz obronności, był niespójny i nieprzejrzysty, a przez to także nieskuteczny.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań zapewniających:
• występowanie z wnioskami (propozycjami) podjęcia prac rozwojowych, a następnie realizowanie tych prac na podstawie rzetelnie przeprowadzonej oceny celowości ich podjęcia, biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo pozytywnego zakończenia prac, po przeprowadzeniu analizy ryzyka, w szczególności po dokonaniu oszacowania rzeczywistego potencjału wszystkich możliwych (hipotetycznych) realizatorów tych prac;
• efektywną i terminową realizację prac rozwojowych w zakresie obronności (na rzecz resortu obrony narodowej), z uwzględnieniem ustalonych kompletnych wymagań Sił Zbrojnych RP, w celu uzyskania wyników projektów (w postaci m.in. prototypów sprzętu wojskowego, dokumentacji technicznych) spełniających te wymagania, co umożliwi wdrożenie wyników tych prac dla zaspokojenia potrzeb Sił Zbrojnych RP;
• bezwzględne respektowanie zasad gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na prace rozwojowe i rzetelne rozliczanie dotacji celowej w tym zakresie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, co umożliwi efektywne i gospodarne wykorzystanie środków budżetu państwa przeznaczonych na realizację prac rozwojowych;
• określenie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego warunków udziału w konkursach na wykonanie poszczególnych projektów oraz sposobu realizacji zadań przez NCBR dotyczących finansowania lub współfinansowania prac rozwojowych (w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o finansach publicznych);
• sprecyzowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego sposobu zarządzania realizacją prac rozwojowych na rzecz obronności na etapie przygotowania projektu, wyboru Wykonawcy projektu, a także jego realizacji;
• kompleksowe unormowanie systemu nadzoru nad pracami rozwojowymi na rzecz obronności w zakresie przygotowania projektu, przeprowadzenia procedury konkursowej, a także realizacji projektu oraz sprawowanie skutecznego nadzoru w tym zakresie.
NIK zwraca ponadto uwagę na potrzebę rozważenia - pod względem celowości i gospodarności - zasadności obowiązku wydatkowania na badania naukowe i prace rozwojowe minimum 2,5% rocznie środków budżetu państwa przeznaczanych na wydatki obronne, o którym stanowi ustawa o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP. Taka sytuacja może przyczyniać się do niecelowego i niegospodarnego wydawania pieniędzy z budżetu państwa. Zdaniem NIK, wielkość środków planowanych i wydatkowanych na badania naukowe i prace rozwojowe powinna wynikać z rzeczywistych (uzasadnionych) potrzeb Sił Zbrojnych RP, jak również realnych możliwości realizacyjnych potencjalnych wykonawców, nie zaś z ustawowo ustalonego wskaźnika.
________________________________________
[1] Projekt pt. „Celownik termowizyjny kompatybilny z systemem C4ISR TYTAN zintegrowany z wyświetlaczem nahełmowym, modułem laserowego systemu identyfikacji (IFF) z możliwością zdalnego sterowania głównymi funkcjami celownika”
[2] Projekt pt. „Kamery obserwacyjno-rozpoznawcze o szerokim zakresie natężenia światła LLL/CCD TV kompatybilne z systemem C4ISR TYTAN”
[3] Projekt pt. „Modułowy Integrator do zarządzania systemem C4I żołnierza”
Całość - https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/daleko-od-oczekiwan-sil-zbrojnych-rp.html