W opublikowanym niedawno raporcie Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce, opracowanym przez Instytut Spraw Publicznych we współpracy z Transparency International, administracja publiczna otrzymała niezłą ocenę: 60 na 100 punktów.
Nie powinno to jednak uspokajać - wytknięto jej równocześnie wiele uchybień i niedoskonałości, szerzej omówionych podczas późniejszej debaty o rzetelnym państwie, w którym administracja odgrywa istotną rolę.
Należy do nich m.in. brak przejrzystości w dysponowaniu środkami publicznymi, złe zarządzanie kadrami, nepotyzm, arbitralny dobór wyższych kadr, relacje ze światem politycznym, utrudniony dostęp do informacji publicznej.
Z dr. hab. Jackiem Czaputowiczem, dyrektorem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej rozmawia Krystyna Hanyga.
- Jakie są, Pana zdaniem, najbardziej niepokojące grzechy i choroby administracji publicznej?
- Na tle innych instytucji ocena administracji publicznej jest niezła i słusznie. Najgorzej jest oceniana sfera polityczna. Nie potrafię powiedzieć, na ile grzechy administracji publicznej są jej przyrodzone, a na ile wynikają z oddziaływania sfery politycznej. Czy nepotyzm występuje w sytuacji, kiedy zatrudnia się kogoś „swojego”, czy kiedy urzędnik wykonuje czyjeś polecenie polityczne? Jeśli mówimy o zaburzeniach procesu rekrutacji na wyższe stanowiska, czy nie jest tak, że to politycy chcą mieć swoich urzędników? W moim odczuciu jednak zdecydowana większość urzędników jest rzetelna, uczciwa i jeżeli funkcjonują w normalnych warunkach, będą tak działać. Generalnie nie jestem zaniepokojony ich stanem etycznym. Ważne, żeby infrastruktura prawna i sytuacja polityczna, w jakiej są stawiani, sprzyjała tej rzetelności, a przede wszystkim uczciwości.
- Wpływ polityków na administrację jest zbyt duży?
- Na pewno jest niewłaściwy, gdy dochodzi do naruszeń standardów etycznych i uczciwości, do korupcji. Może jednak iść też w dobrym kierunku, umacniać standardy. Istnieje spór o to, na ile demokratyczna, pochodząca z wyborów władza ma prawo oddziaływać na sferę urzędniczą, jest kwestia kierunku i głębokości tego oddziaływania, stworzenia jasnych zasad. My, urzędnicy, podlegamy pewnym ograniczeniom, musimy uznać prawo każdego rządu do wprowadzania zmian, ograniczania biurokracji, kwestia tylko, czy ich celem jest dobro wspólne, działanie w interesie reformy państwa, czy realizacja celów ukrytych. Wskazywałyby na to właśnie zjawiska korupcyjne, nepotyzm. Jeśli zwalnia się urzędników, bo jest ich za dużo, są nieefektywni, trudno się z tym nie zgodzić, ale zupełnie inna sprawa, jeśli zwalnia się po to, żeby zatrudnić swoich.
Mówimy o koncepcji rzetelnego państwa, która dotyczy sfery uczciwości, wywiązywania się z obowiązków, natomiast jest jeszcze koncepcja sprawnego państwa, które musi być sterowalne. To oznacza, że rząd powinien być zintegrowany ze sferą urzędniczą, muszą działać razem we wspólnym interesie, by zapewnić konkurencyjność państwa, np. w dziedzinie gospodarczej, przyciągania inwestycji zagranicznych. Najistotniejsze jest to spojrzenie z perspektywy całego państwa - w języku OECD mówi się: whole-of-government approach - to pozwala na optymalizację działania. W Polsce, niestety, często mamy do czynienia z silosowością, fragmentacją państwa, podzielona sfera urzędnicza optymalizuje działania z perspektywy swego resortu i rywalizuje, a to nie tworzy perspektywy całego państwa. Potrzebne są mechanizmy wypracowywania wspólnego interesu. Wyobraźmy sobie perspektywę ministerstwa rolnictwa, które chce zapewnić lepszy byt rolnikom, dąży do utrzymania dotacji. Z kolei ministerstwo rozwoju regionalnego może widziałoby inne wykorzystanie tych środków. Jeśli urzędnicy okopują się na swoich pozycjach, następuje utrata sterowności, sprawności państwa. Sprawne są te państwa, gdzie urzędnicy wspierają polityków i odwrotnie. Jest wiele takich przykładów, w zachodnich demokracjach znanych jako sprawne wszyscy działają w interesie państwa, nawet opozycja. W Polsce nie ma porozumienia w sprawach zasadniczych, racji stanu, polityki zagranicznej, jak jest w innych państwach. Obecny spór uniemożliwia realizację wielu ważnych reform systemowych. Podziały są bardzo głębokie, różne grupy, nurty polityczne inaczej definiują nasz interes. To ma związek ze sprawnością państwa.
- W Polsce bardzo brakuje poczucia wspólnoty, myślenia w kategoriach interesu całego państwa.
- W sensie politycznym to jest myślenie w kategoriach swoich interesów grupowych, korporacyjność, albo właśnie tych interesów resortowych. Wadą polskiego systemu służby cywilnej jest zamykanie się w swoich resortach, ta wspomniana już fragmentacja. Pogłębiają to dodatkowo nieuzasadnione różnice płacowe. Za tę samą pracę w resorcie kultury zarabia się znacznie mniej niż np. w ministerstwie finansów. To jest negatywne zjawisko, bo trzeba wynagradzać za pracę, a nie miejsce, gdzie człowiek trafił przypadkowo.
Przejawem tej silosowości i braku myślenia w kategoriach państwa jest niska mobilność horyzontalna, to znaczy urzędnik pracuje do emerytury w tym samym miejscu, rzadko przechodzi do innego resortu i jest to ruch raczej jednokierunkowy – idzie tam, gdzie lepiej płacą. Trzeba to przezwyciężyć, stworzyć mechanizmy naturalnego przechodzenia z miejsca na miejsce, pracy po kilka lat w jednym ministerstwie, drugim, trzecim. Tak buduje się karierę w niektórych państwach zachodnich, np. w Wielkiej Brytanii, ostatnio także w Komisji Europejskiej, a superprzykładem jest Kanada. W ten sposób urzędnik zyskuje zrozumienie perspektyw innych resortów i tego whole-of-government approach, perspektywy całego państwa. W ścieżkach kariery należy zaznaczyć, że jest wskazane, by na przykład po 5 latach pracy na danym stanowisku urzędniczym przejść do innego ministerstwa. Wśród dyrektorów generalnych mogę wskazać przykłady takiej horyzontalnej mobilności, która jest w bezpośrednim związku z rozumieniem interesu całego państwa, a nie danego resortu.
- Mówi Pan o administracji rządowej, ona ma być wizytówką całej administracji publicznej, ale są jeszcze inne jej segmenty. Niektóre urzędy centralne mają opinię zamkniętych, skostniałych w swych strukturach, gdzie niewiele się zmienia.
- To jest poważna wada tego systemu. W UE obowiązuje kadencyjność, na tym samym stanowisku można pracować przez określoną liczbę lat, potem człowiek przestaje być kreatywny. To dotyczy zwłaszcza wyższych urzędników. Osobom na początku ścieżki kariery też doradzałbym szukanie możliwości rozwoju nie tylko poprzez awans na wyższe stanowisko, ale przez przechodzenie poziomo, do innych komórek administracji.
Poruszę jeszcze jeden kontrowersyjny problem - elastyczności w dziedzinie gwarancji urzędniczych. Z jednej strony ciągle jeszcze mamy grupę urzędników niewydajnych, nieprzystosowanych, którzy są chronieni, zajmują stanowiska z wysokim wynagrodzeniem. Z drugiej strony jest nacisk młodych, zdolnych, ale gorzej opłacanych lub dla których nie ma pracy. Pewne poluzowanie gwarancji urzędniczych jest więc wskazane. Ten problem jest coraz mniejszy, przez 20 lat zmalała biurokratyczna narośl z okresu PRL, odeszło sporo ludzi nieprzygotowanych merytorycznie a także językowo, co w sytuacji członkostwa w UE jest praktycznie eliminujące. Nie chcę powiedzieć, że należy zwalniać automatycznie, ale coś trzeba zrobić.
- Administracja jest trochę traktowana jak chłopiec do bicia. Ilekroć pojawiają się jakieś problemy gospodarcze, finansowe, od razu mówi się o przerostach zatrudnienia i konieczności cięć przede wszystkim w administracji. Wiadomo jednak, że jej zadania wzrosły, zwłaszcza po wstąpieniu do UE. Na tle innych krajów rzeczywiście mamy tak dużo urzędników, czy raczej problemem jest gospodarka kadrami, organizacja pracy?
- Uważam, że trzeba ograniczyć biurokrację opłacaną przecież z naszych podatków. Z drugiej strony, ze względu na pewne regulacje, nie można osób zasiedziałych zastąpić innymi, bardziej wydajnymi. Uważam, że trzeba to próbować zmienić. W każdym resorcie każdy wie, kto jest złym pracownikiem, ale panuje solidarność, a dyrektor boi się podjąć ryzyko zwolnień, bo nie wyjdzie z sądów pracy.
Ważne jest wartościowanie pracy, które ma też wymiar etyczny. W polskiej administracji płaca często nie odzwierciedla wartości danej pracy, ona się należy wraz ze stażem pracy. Osoba o dużym stażu dostaje często wyższą pensję od osoby młodszej, której odpowiedzialność i zakres obowiązków jest znacznie większy. W Polsce ten proces wartościowania nie wychodzi trochę ze względów kulturowych. W państwach zachodnich są badania odpowiedzialności, finansowe, personalne, zakresu obowiązków, umiejętności na danym stanowisku i przyznaje się do tego określoną wartość. Każdy obejmujący dane stanowisko dostaje tyle, ile warta jest ta praca. U nas płaca jest przypisana do osoby, która przychodzi ze swoją poprzednią pensją. W niektórych zdrowych systemach na zachodzie jeżeli ktoś zgłosi, że chce mniej pracować, mieć mniej odpowiedzialne stanowisko, dostaje po prostu mniej pieniędzy, bo płaca jest związana z pracą. U nas jest to trudne do wprowadzenia. Podsumowując, widzę w administracji bardzo duże rezerwy, żeby mogła działać lepiej za te same pieniądze, tym bardziej, że rozwój technologiczny zwiększa efektywność.
- W czasie konferencji ISP W poszukiwaniu rzetelnego państwa prof. J. Arcimowicz z ISNS UW analizowała wyniki badań sondażowych CBOS i swoich własnych, świadczące o tym, że administracja jest coraz lepiej oceniana przez obywateli, ponad połowa badanych dobrze oceniła jej sprawność, profesjonalizm. Jednocześnie jednak utrzymuje się negatywny stereotyp urzędnika, który najchętniej pozbyłby się interesanta, zwłaszcza jeśli przychodzi z trudną sprawą.
- Moja ocena urzędników jest dobra, sprawdzianem dla nich była polska prezydencja w UE. Profesjonalizm, standard usług poprawia się, znam też różne badania dotyczące obsługi interesariuszy, obywateli w administracji samorządowej. Funkcjonują różne systemy poprawy jakości usług, ISO. Urzędnicy też są lepiej postrzegani niż kiedyś, co oznacza, że coraz mniej jest takich, którzy traktują obywatela jak petenta.
- Jednak problemem jest ciągle rozliczanie urzędników, którzy powinni ponosić odpowiedzialność nie tylko za działanie, ale i zaniechanie.
- Unikanie ryzyka jest słabością tego systemu. W biznesie np. ryzyko jest wkalkulowane, tu jest postawa zachowawcza – przede wszystkim nie popełnić błędu, zabezpieczyć się. Lepiej nie działać. Uważam, że urzędnik powinien mieć większą swobodę, także prawo do ryzyka, a ponieważ tego nie ma, znajduje różne uzasadnienia, żeby nie podjąć decyzji, mnoży formalności, bo boi się różnych zarzutów, zwłaszcza korupcyjnych.
Musimy mieć liderów administracji, którzy się nie boją, przywódców lokalnych na stanowiskach kierowniczych, którzy wprowadzą zmiany. Główny problem polega na tym, jak przyciągnąć talenty do administracji. Jeśli jednak system premiuje średnich zachowawczych, to oczywiście trudno będzie coś zrobić i poprawić system funkcjonowania korpusu urzędniczego.
- W czasie konferencji kilkakrotnie wracała sprawa ochrony sygnalistów jako ważnego czynnika przeciwdziałania korupcji. A to właśnie nie leży w polskiej mentalności.
- Nie leży, bo wszyscy mamy coś tam na sumieniu, jakieś zaniedbania, nie do końca rzetelnie wykonywane obowiązki. Po drugie, często sygnalistą staje się zły pracownik, który dostał wymówienie. Rzekome nieprawidłowości wylewają się w sądach pracy i trzeba być ostrożnym w ocenie zgłoszonych nadużyć. Jeśli są przypadki korupcji, trzeba za nie karać i je eliminować, bo to psuje państwo.
Musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy administracja ma być wydajna i przyczyniać się do sprawności państwa, czy naszym celem jest zapewnienie spokojnego bytu ludziom, którzy w niej pracują. Różne studia na ten temat prowadzone za granicą pokazują, że taka gwarancja zatrudnienia powoduje, że człowiek staje się już niekreatywny. Stąd wszystkie systemy nowego zarządzania dotyczą bonusowych kwestii: pensja się oczywiście należy, ale np. 70%, reszta zależy od wydajności. U nas premie są dla każdego i to bardzo trudno zmienić.
- Te premie są traktowane jako wyrównanie do niezbyt wysokich pensji.
- Każdy znajdzie uzasadnienie. One są znacznie wyższe niż kiedyś. Dyrektorom nie chce się walczyć o to, czy da temu czy tamtemu, po co im awantury w zespole? Do czego zmierzam - należy wzmacniać dyrektorów w ich sporach z pracownikami, zaufać im, mieć liderów, którzy nie boją się i realizują cele. Premier ma prawo nakazać zwolnienia, a jest wielu pracowników nieprzydatnych do realizacji nowych zadań w UE, mamy też wielu młodych, z doświadczeniem, znajomością języków, którzy mogliby znaleźć się w administracji.
- Po ’89 roku, kiedy budowaliśmy nowy ustrój, tyle mówiło się o służbie cywilnej, niezależnej, apolitycznej, profesjonalnej. Powstały zręby tego systemu, później jednak zaniechano dalszych prac, były różne zawirowania, m.in. ze względów politycznych. Jaka jest przyszłość służby cywilnej?
- Jest służba cywilna, jest jej szef. Są spory, są różnice między sferą polityczną a służbą cywilną, są argumenty, że jest za droga, jest kryzys, dlatego trzeba zwalniać, nie umacniać statusu urzędników. Urzędnicy obawiają się o swój los, nie mają także zaufania, że zwolnienia będą przeprowadzone uczciwie, że obejmą osoby rzeczywiście nieefektywne, a nie te, które jest łatwo zwolnić, bo np. pracują na umowach okresowych.
- Widzę tu pewien związek z tym, co ostatnio pisano o KSAP. Była uważana za szkołę kształcącą elitę urzędniczą i rzeczywiście, wcześniejsze roczniki sprawdziły się, ta grupa tworzyła nowe standardy. Teraz jednak mówi się, że kształcenie jest za drogie, profil niewłaściwy i brak specjalizacji. Absolwenci nie mogą znaleźć pracy.
- Dyskusja trwa i wynika z tego, że jesteśmy w nowej sytuacji. Ci pierwsi absolwenci z lat 90. dopiero teraz mogli objąć wyższe stanowiska, bo przecież trzeba najpierw zdobyć pewne doświadczenie. Absolwent KSAP jest zwykle przed trzydziestką. Ci, którzy teraz kończą studia, są nie mniej wybitni i konkurencyjni niż tamci, tylko jeszcze młodzi.
- Konieczna jest specjalizacja? Więcej prawników, ekonomistów, mniej politologów?
- To nietrafiony argument, widzę, że tu zatracił się sens koncepcji KSAP, której celem jest przygotowanie do wyższych stanowisk, a nie zapewnienie natychmiast pracy prawnikom, ekonomistom czy kontrolerom do audytu, bo to potrzebne. Kształcimy liderów administracji w przyszłości i nie jest ważne, jakie mają studia, muszą być po prostu bardzo dobrzy. Dam przykład – pani muzykolog, absolwentka KSAP została niedawno szefem PGNiG, druga, pani filolog jest dyrektorem generalnym ZUS.
- Dziękuję za rozmowę.