Problemy zbiorowe, polityki publiczne

Z dr.  Andrzejem Zybałą z Collegium Civitas i KSAP rozmawia Krystyna Hanyga


- Polityki publiczne to dziedzina wiedzy w Polsce dość nowa i niekoniecznie kojarzona z nauką, choć nauka powinna im towarzyszyć na każdym etapie, poczynając od definiowania problemów, przez budowanie alternatywnych koncepcji ich rozwiązań aż po badania strategiczne…
Czy naukowcy są zainteresowani, czy doceniają te nowe, bardzo zróżnicowane pola badawcze?

- Wiosną 2011 roku minister nauki i szkolnictwa wyższego włączył naukę o polityce publicznej do grona oficjalnych dyscyplin nauk społecznych. Wiem, że w wielu uczelniach zaczęto zastanawiać się nad sposobem wprowadzenia nowej dyscypliny jako kierunku kształcenia. Problemem jest oczywiście przygotowanie kadr i materiałów dydaktycznych. Obawiam się trochę, że niektórzy akademicy będą chcieli zbyt pospiesznie i tanim kosztem dopasować się do nowej dziedziny wiedzy, tworząc nową ofertę dydaktyczną.

Obiektywnie rzecz biorąc, nie jest łatwo pokonać dystans do krajów, które rozwijają polityki od dziesięcioleci. Do tej pory mamy niewiele opracowań dotyczących polskich polityk publicznych. W zasadzie łatwiej jest analizować zachodnie polityki publiczne, w wielu krajach są one bowiem w klarowny sposób wyjaśnianie, zarówno przez ekspertów rządowych, jak i niezależnych specjalistów, czy akademików.

W Polsce akademicy są przyzwyczajeni do dość tradycyjnych analiz. Dotyczą one głównie aspektów prawnych czy finansowych polityk publicznych. W tym zakresie nauka jest dobrze rozwinięta. Natomiast typowe dla polityk publicznych badania muszą być dopiero rozwijane. Przede wszystkim przedmiotem zainteresowania badawczego powinno być to, jak wygląda proces formułowania polityk, przebieg procesu deliberacji, gromadzenie wiedzy eksperckiej. Potrzebna jest analiza interesariuszy polityk, ich upozycjonowanie i przetarg wzajemnych interesów.
Dużym, ważnym kompleksem analiz powinna być sfera implementacji polityk publicznych, narzędzia implementacji, ich dopasowanie do celów. Kluczowe są oczywiście analizy ewaluacyjne, które wskazują na pewne związki przyczynowo-skutkowe występujące w działaniach publicznych.

Moje nadzieje budzi fakt, że w kilku uczelniach w Krakowie i Warszawie, działają już ośrodki analityczne zajmujące się badaniami polityk publicznych i ich ewaluacją. W obrębie administracji publicznej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego są departamenty mające duży dorobek w zakresie polityk strategicznych i ewaluacji. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ma także dorobek w zakresie ewaluacji.

- Zaplecze naukowe i eksperckie powinny tworzyć instytuty PAN oraz zakłady na wyższych uczelniach. Tam jest spory potencjał do wykorzystania.

- One z pewnością chętnie włączyłyby się w badania na szerszą skalę, ale problem polega na tym, że sektor publiczny nie zgłasza wielkiego zapotrzebowania na analizy i badania. Weźmy za przykład politykę zdrowia, gdzie zapowiada się ostatnio duże zmiany w strukturze instytucjonalnej, organizacyjnej, wykonywania tej polityki. Pewne propozycje zostały już upublicznione. Niestety, jak wiem, nie zgłaszano zapotrzebowania na wiedzę ekspercką. Nie organizowano przetargów na ekspertyzy, które by pokazywały istotne aspekty funkcjonowania systemu, które byłyby przydatne przy projektowaniu nowych działań.

Potencjalnie polityki publiczne są szansą dla polityków i reformatorów. Celem tej dyscypliny jest bowiem właśnie wyjaśnianie rzeczywistości. W jej obrębie próbujemy badać, jak naprawdę wygląda sytuacja, jakie działają mechanizmy w danej polityce i jak one przekładają się na możliwość osiągania zamierzonych rezultatów. Polityki publiczne zapewniają potencjalnie wszechstronną analizę, a nie tylko odniesienie się do kwestii legislacyjnych, czy finansowych oraz budżetowych.

Błędem naszych reformatorów w różnych politykach jest to, że wciąż opierają się na bardzo ograniczonych analizach, a także na zbyt wąsko rozumianych narzędziach implementacji swoich pomysłów. Odwołują się głównie do narzędzi legislacyjnych, które są najbardziej inwazyjnym sposobem działania publicznego. Natomiast trzeba stosować również miękkie narzędzia, które polegają na informowaniu, edukowaniu obywateli, inspirowaniu do tworzenia dobrych rezultatów. Przepisy prawa wyrażają tylko pewną intencję, jak coś powinno funkcjonować. Wiadomo jednak, że życie jest znacznie bogatsze. Interesariusze polityk tworzą często alternatywne normy.

- Jak można zdefiniować istotę polityk publicznych, czym one się różnią od tradycyjnych polityk państwa w jakichś dziedzinach?

- Łatwo nam zrozumieć pojęcie polityki partyjnej, w domyśle walki partii politycznych, natomiast gorzej jest z polityką publiczną. Nie jest to dla nas pojęcie z języka codziennego. Nie istnieje wśród polskich naukowców konsensus, jak ją definiować. Pierwszy odruch jest więc taki, by odwołać się do definicji stosowanych w krajach anglosaskich. Tam termin „polityka publiczna”, będący tłumaczeniem słowa policy (policy-making, public policy), oznacza zracjonalizowany sposób działania publicznego oparty na uzgodnionych zasadach i regułach. Część akademików definiuje polityki po prostu jako to, co robi rząd, chociaż to nie oznacza, że polityki publiczne to tylko działania państwa. Są to wszystkie działania, które dotyczą celów publicznych. B. Guy Peters dostrzega trzy dziedziny, w których ma miejsce uprawianie polityki publicznej: pomysły na rozwiązywanie problemów, programy i produkty działań publicznych, a także rezultaty działań i ich wpływ na społeczeństwo. W Polsce J. Górniak i S. Mazur zaproponowali ciekawą definicję. Ich zdaniem polityka partyjna obejmuje proces podejmowania decyzji, a polityka publiczna – treści tych decyzji.

Polityki publiczne jako odrębna dziedzina wiedzy powstała w USA w oparciu o anglosaskie tradycje pragmatyzmu i empiryzmu, zaangażowania obywateli we współzarządzanie. W tym rozumieniu działania publiczne są silnie uspołecznione, powstają w procesie deliberacji oraz przetargu interesów. Rolą władzy jest tworzenie sytuacji, aby każda grupa społeczna miała szanse przedstawić swój punkt widzenia i swoje interesy. Dzięki temu może zarysować się pewien konsensus. Władza ma go zbalansować z różnymi wymiarami funkcjonowania państwa - długoterminowymi interesami społeczeństwa jako całości, dobrem publicznym, dobrem środowiska naturalnego itp.

- Daleko nam do standardów zachodnich, gdzie pewne mechanizmy działań publicznych mają swoją tradycję, są uporządkowane. Skoro jesteśmy na początku drogi, gdzie mamy szukać wzorców, które by pomogły stworzyć model, odpowiadający polskim realiom - biorąc pod uwagę kontekst społeczny, kulturowy, naszą mentalność?

- Polityki publiczne są dziełem tradycji anglosaskiej. Natomiast my jesteśmy kulturowo i mentalnie dość odlegli od niej. Nasze umysły są inaczej sformatowane, mamy inne przyzwyczajenia i doświadczenia. Nie mamy, jak w krajach zachodnich, silnej tradycji kartezjańskiej, czyli skłonności do prowadzenia zobiektywizowanej analizy. Widać to na przykładzie, jak reagujemy jako społeczeństwo na problemy. Można na dwa sposoby: poprzez analizę problemu, który się wyłonił, albo fatalistycznie – typu: co ma być, to będzie. Jesteśmy w tej drugiej grupie. Do tego istnieje głęboka tradycja swarów, nieprzejednania, zaciętości. Widać to do dziś.

Nie znaczy to jednak, że pewnych elementów nie jesteśmy w stanie adaptować. Z tradycji anglosaskiej powinniśmy sobie przyswajać jak najszybciej umiejętności analizy i konfrontowania różnych racji i argumentów. Jeśli z tym sobie nie poradzimy, to nie poradzimy sobie w ogóle z politykami. Natomiast szansą jest obecność wśród krajów, które lepiej sobie radzą z racjonalnym działaniem w politykach. Obecnie łatwo o informacje, o pozyskiwanie doświadczeń innych. Ale, jak głosi przysłowie, możemy konia doprowadzić do wodopoju, ale nie zmusimy go, aby pił z niego.

Polscy urzędnicy, którzy często spotykają się z urzędnikami unijnymi, z innych krajów widzą, jak oni są przygotowani w różnych szczegółowych zagadnieniach, wszystko mają w małym palcu. Nasz urzędnik wraca w polskie realia, które wcale go nie mobilizują do analizy, poszerzania wiedzy, dzielenia się nią. Administracja funkcjonuje w sposób bardzo tradycyjny. W jej strukturach dominują mechanizmy hierarchicznego podporządkowania. Deliberacja, analiza jest ostatnią rzeczą, którą podejmują urzędnicy jakby sami z siebie. Tak jest zorganizowany system. Widoczne są wysiłki na rzecz jego modernizacji, ale rezultat wciąż jest trudny do przewidzenia. Na pewno administracja zbyt wolno adaptuje się do świata, w którym analiza jest podstawą racjonalnego działania.

W sensie organizacji państwa, pewnej mentalności jesteśmy bliżej tradycji francuskiej. Jednak Francuzi pokonali szereg swoich dawnych ograniczeń, chociażby w zakresie analizy. Tam też obywatele jakby instynktownie uważali, że państwo jest od tego, aby reagować na problemy. W ostatnich latach zmieniało się to, nastąpił rozwój społeczeństwa obywatelskiego, różnych niezależnych podmiotów eksperckich, którym administracja chętnie zleca badania. Mają system komitetów doradczych, skupiających wszystkie najważniejsze podmioty związane z analizowanym problemem. Są one powoływane, gdy władza podejmuje jakieś większe reformy.

W Polsce wciąż mamy problemy z wyjaśnianiem działań publicznych. Proces ich tworzenia pełen jest białych plam. Gdy ministerstwa zabierają się do projektowania działań w ramach określonej polityki, nie postępują według wysokich standardów, znanych w innych krajach unijnych. Np. w Wielkiej Brytanii publikowana jest najpierw zielona księga, w której pokazują wagę problemu do rozwiązania, jego konsekwencje, zagrożenia, szanse itp. Od tego zaczyna się deliberacja. Później są kolejne stadia formułowania polityki - gromadzenie adekwatnej wiedzy, przetarg interesów interesariuszy, przygotowywanie narzędzi działania, dopasowywanie ich, określanie kryteriów przyszłej oceny działań.

- Jakie są najsłabsze ogniwa i bariery w procesie tworzenia i realizacji polityk publicznych w Polsce?

- Barier jest bardzo dużo. Moim zdaniem, przede wszystkim nie doceniamy złożoności problemów publicznych. U nas uważa się często, że jest jakiś jeden mechanizm, jedna decyzja czy jedno lekarstwo na cały duży, złożony problem. Weźmy na przykład reformę w systemie zdrowia. Jedni uważali, że problemem jest zły sposób finansowania, inni, że model organizacyjny i wszyscy twierdzili, że tylko ich rozwiązania uzdrowią system. Tymczasem, jeśli chce się działać skutecznie, w wielu politykach trzeba mieć kompleksowy pakiet różnych działań, które się zazębiają i tworzą wewnętrzną synergię owocującą coraz lepszą jakością. Szczególnie w przypadku takich polityk jak zdrowie czy edukacja, kluczowe są „działania miękkie”, odwołujące się do perswazji, które mobilizują interesariuszy do wytwarzania usług coraz wyższej jakości. Nauczyciele, czy personel medyczny mogą działać dobrze z punktu widzenia obywateli, jeśli funkcjonują w środowisku dobrze skonstruowanych bodźców, ekonomicznych i społecznych. Natomiast nie da się ich zmusić odgórnymi działaniami do świadczenia wysokiej jakości usług.

Ministrowi nie uda się już zapanować nad złożonością polityk w tradycyjny sposób, czyli w oparciu o kontrolę realizowaną za pomocą przepisów odgórnego prawa. Dlatego powinien starać się panować nad interfejsem czyli miejscami, gdzie zbiegają się najważniejsze procesy i sprzężenia. Kluczowe są te procesy, które tworzą systemy bodźców w środowisku, w którym funkcjonują aktorzy polityk. Minister ma je stale badać, aby być pewnym, że aktorzy mają dobre warunki do dostarczania obywatelom usług publicznych o wysokiej jakości.

- Pojawia się coraz więcej problemów zbiorowych, które powinny stać się przedmiotem polityk publicznych i stają się one coraz bardziej skomplikowane. Wynikają z globalizacji, przemian cywilizacyjnych, kryzysu. W Polsce dochodzą także nierozwiązane problemy pozostałe w spadku po transformacji. W jakich dziedzinach szczególnie potrzebne są polityki publiczne, jakie kryteria decydują o hierarchii ważności poszczególnych polityk?

- Polityki publiczne pełnią z zasady rolę bardzo praktyczną. Jest to bowiem dyscyplina specjalnie stworzona, aby dostarczać odpowiedzi na pytania zrodzone w procesie funkcjonowania życia zbiorowego. Ma też nam pomóc w takim uformowaniu życia zbiorowego, aby było znośne, a czasami nawet przyjemne. Najważniejsze polityki publiczne powstają tam, gdzie są najpoważniejsze problemy. A więc te, które najbardziej osłabiają rozwój kraju, pogarszają naszą pozycję konkurencyjną na świecie, pogarszają jakość naszego codziennego życia. Za olbrzymi problem uznaję również to wszystko, co zmniejsza naszą zdolność do systemowego, zracjonalizowanego działania. Ciekawą kategorią problemów są problemy systemowe, a więc te, które tworzą całościowe zagrożenia - demograficzne, zarządcze, środowiskowe, edukacyjne (dopasowanie naszych kwalifikacji cywilizacyjnych do potrzeb obecnego czasu).

Tradycyjnie ważna jest - jak w każdym kraju - polityka gospodarcza. To sfera odpowiadająca za stabilność, konkurencyjność, innowacyjność ekonomiczną. Decyduje ona o tym, czy jesteśmy w stanie wygrywać rywalizację z innymi państwami o dochód pochodzący z globalnego rynku. Dzięki niemu można finansować różne usługi publiczne. Z drugiej strony, ważnych jest wiele polityk horyzontalnych, chociażby polityka demograficzna. W tej chwili sytuacja jeszcze nie jest dramatyczna, ale prognozy pokazują, że będziemy jako społeczeństwo kurczyć się i w związku z tym olbrzymie znaczenie będzie miał problem polityki rodzinnej, dzietności. Istotna jest polityka spójności społecznej. Jej celem jest spowodowanie, aby wszyscy obywatele mieli określone szanse na dobre życie, oraz aby nierówności społeczne nie przekroczyły określonych wielkości.

Kluczowa jest także polityka zarządzania publicznego. Ma ona miejsce wokół problemu naszej zdolności do samo-rządzenia, do osiągania sterowności wobec problemów publicznych. Chodzi o to, aby mieć potencjał ludzki i organizacyjny do aktywnego rozwiązywania wyłaniających się problemów. Nie możemy godzić się z fatalizmem, który oparty jest na jest bierności, poczuciu niemocy. Musimy mieć sprawną administrację, która radzi sobie nie tylko z obsługiwaniem obywateli w okienku, ale z bardzo złożonymi problemami. Powinna umieć analizować najbardziej złożone problemy, chociażby wyzwania demograficzne czy epidemiologiczne i prowadzić wyprzedzające działania wspólnie z różnymi grupami społecznymi.

- Czy w politykach publicznych zawsze powinny być uwzględniane konsekwencje społeczne podejmowanych decyzji i działań? Po reformach Balcerowicza w Polakach pozostał pewien niepokój...

- Rzeczywiście, w latach 90. cały profil polityki transformacji był silnie skoncentrowany na problemach gospodarczych. Dopasowywano parametry naszej gospodarki do wzorców zachodnich gospodarek, ale jednocześnie popełniono mnóstwo błędów w zakresie rozwiązań problemów społecznych. Doprowadzono chociażby do wielkiej dezaktywizacji milionów ludzi. Lekką ręką przydzielano różne formy wcześniejszych emerytur, czy łatwych rent.

Wciąż nie doceniamy wielu problemów społecznych. Nie mamy dojrzałej polityki społecznej w rozumieniu zachodnim. Mamy tylko politykę pomocy społecznej, natomiast w niewielkim stopniu prowadzimy działania reintegracyjne ludzi, którzy są w warunkach zagrożenia marginalizacją. Tracimy tym samym potencjał ludzki. Nie panujemy nad mechanizmami wykluczenia społecznego.

Być może polityka publiczna pomoże nam w przyszłości wypracować kompleksowe spojrzenie na wiele problemów i wyzwań. Jest nadzieja, że będziemy widzieć nie tylko problemy bezpośrednio ekonomiczne, ale i ich daleko idące uwarunkowania społeczne, jakkolwiek dużo też zależy od naszej wrażliwości na te kwestie.

- Czy można podać przykłady pozytywnych rozwiązań, udanych, spójnych, polityk publicznych w Polsce?

- Nie mam takich jednoznacznych przykładów, które by można podawać za wzór. W Polsce działamy ze zmiennym szczęściem. Słabo rozpoznajemy problemy, a sposób ich rozwiązywania często jest zawodny. Tradycyjnie, o czym już mówiliśmy, próbuje się je rozwiązywać poprzez tworzenie legislacji. Ale po uchwaleniu ustaw często nie jest monitorowane to, czy rozwiązania prawne są dopasowane do wymogów efektywności. Nie wiadomo, jakie są rezultaty. Zresztą, nawet jeśli bada się rezultaty, to zwykle i tak nie są przedmiotem jakiegoś żywego zainteresowania.

Jest np. program Solidarność pokoleń, to są działania na rzecz pracujących 50+. Przyjęto cały szereg wskaźników, które mają pozwolić na określenie rezultatów. Te rezultaty można poznać z opracowań ministerstwa pracy, ale nigdy nie widziałem dyskusji na ten temat – czy były dobre, właściwe, czy można było osiągnąć lepsze. Mogłyby zainteresować się tym jakieś instytucje eksperckie, które w oparciu o swój budżet zanalizowałyby działania publiczne poszczególnych resortów. Oni jednak nie odczuwają motywacji i najczęściej nie mają pieniędzy, a ministerstwo z kolei nie zleca ekspertyz niezależnym ośrodkom. To jest taki model działania, w którym wszystko jest niejasne, nieczytelne, niekoherentne. Może to się zmieni, kiedy dyscyplina zostanie rozwinięta i wypracowany warsztat badawczy.

- Należy mieć nadzieję, że powstanie takie zaplecze eksperckie, gotowe do podejmowania badań, analiz w różnych sprawach?

- Eksperci są, ale główny powód leży po stronie rządzących i sposobu działania administracji publicznej. Mamy zetatyzowany sposób funkcjonowania zarówno sfery deliberacji, jak i sfery, w której powstają analizy polityk publicznych. Szeroko rozumiane analizy eksperckie są najczęściej wykonywane przez instytucje publiczne, albo bezpośrednio za ich pieniądze.

Najlepiej byłoby, gdyby istniały silne instytuty z własnymi dużymi budżetami i wykonywały ekspertyzy w ramach własnej działalności. Byłyby niezależne od władzy. Obecnie w Polsce nie ma praktycznie niezależnych badań w ważnych sprawach. Wystarczy spojrzeć na politykę gospodarczą, zdrowia czy edukacji. Najważniejsze badania prowadzą albo instytucje państwowe, albo instytucje podporządkowane im finansowo. Taki zetatyzowany system nie daje nam szans rozwojowych. Jeśli nie ma mechanizmu cyrkulacji niezależnych opinii i ocen, rodzi to poważne zagrożenia. Mnożymy bowiem ryzyko porażki w politykach. Jeśli decydent nie ma szans usłyszenia niezależnej opinii, nie będzie miał szans poprawienia jakości swojego działania.

- Dlaczego deliberacja nam nie wychodzi?

- Deliberacja wymaga poczucia wolności, niezależności od różnych ośrodków władzy, czy to rządowej, czy samorządowej. Tymczasem politycy lubią uzależniać od siebie i publicznych pieniędzy. Mają skłonność do budowania różnych hierarchicznych struktur zależności, aby zapewnić sobie przywilej posiadania ostatniego słowa.

Po prostu, dławimy wolność wypowiedzi wszędzie tam, gdzie jest to jeszcze możliwe. Jesteśmy społeczeństwem, które ma jeszcze problemy z różnieniem się, z różnorodnością, uznaniem złożoności. Boimy się odmienności opinii. Badania prof. J. Hryniewicza pokazują, że nasze instytucje są tak zorganizowane, aby minimalizować odmienności. Stykanie się z nimi wywołuje bowiem nieprzyjemne odczucia, zwłaszcza wśród kadr kierowniczych.

- Jakie znaczenie mają polityki publiczne dla usprawnienia funkcjonowania państwa i zaspokajania potrzeb społecznych?

- Polityka publiczna jako dyscyplina zbudowana na wzorcach anglosaskich jest sferą analizy i budowania metod efektywnego działania. Przynosi to wiele szans, ale nie są one automatyczne. Nie chciałbym tworzyć iluzji, że samo wyłonienie tej dyscypliny dramatycznie coś zmieni. Na razie mamy otwarcie pewnej drogi i uruchomienie długiego procesu.

Polityki publiczne ze swoją tradycją tworzą dobre ramy intelektualne, aby móc głęboko zrozumieć mechanizmy dzisiejszego życia zbiorowego. Wchodzimy w erę, która będzie wymagała coraz więcej analizy i budowania zracjonalizowanych wzorców działań w oparciu o nią. Max Weber już na początku zeszłego wieku głosił, że cywilizacja to taka stalowa klatka, wymuszająca zobiektywizowane myślenie i poszukiwanie coraz bardziej racjonalnych form organizacyjnych funkcjonowania państwa, które pozwalają na rozwiązywanie piętrzących się problemów zbiorowych. Dziś można powiedzieć, że przetrwają te państwa, które będą w najwyższym stopniu sprawne organizacyjnie i pełne zaangażowania swoich obywateli. Kiedyś suwerenność traciły państwa słabe militarnie, obecnie suwerenność tracą te, które nie potrafią sobie poradzić z stabilnością ekonomiczną, konkurencyjnością, innowacyjnością czy problemami środowiskowymi.

Dziękuję za rozmowę.