Z prof. Grzegorzem Gorzelakiem, dyrektorem Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych na Uniwersytecie Warszawskim rozmawia Anna Leszkowska
- Środki, jakie Polska otrzymała z UE w latach 2007-13 były przedstawiane opinii publicznej jak manna z nieba, coś wspaniałego i niepowtarzalnego. Czy istotnie były one tak bardzo znaczące dla naszego budżetu? W czym te środki nam pomogły, w czym przeszkodziły, a ile z nich zmarnowaliśmy?
- - W latach 2007-13 otrzymaliśmy z UE ok. 97 mld euro brutto, ale po odliczeniu składki Polski do budżetu unijnego, było to ok. 73 mld euro. Ponadto trzeba pamiętać, że część z tych środków – trudno ocenić, jaka - wraca do państw płatników netto, z których pochodzą firmy zaangażowane w inwestycje w Polsce. Można ostrożnie założyć, że jest to ok. 10 mld euro. Czyli w sumie byłoby to ok. 60 mld euro netto w latach 2007-13.
Jeśli porównać wielkość tych środków z PKB Polski, który w tych latach wyniósł ok. 2500 mld euro, to kwota 97 mld euro stanowi 3,8% PKB, ale w wyrażeniu netto jest to już tylko 2,4% PKB , zatem nie jest to taki znowu wielki zastrzyk finansowy.
Ale też wszystko zależy od tego, do czego się te środki odniesie. Jeśli do polskich inwestycji, to można było sfinansować nimi ok. 15% z nich. Jeśli do inwestycji zagranicznych, to jest to już 60%, a w przypadku inwestycji publicznych - ok. 40-45%.
Jest więc pytanie, czy te środki przyczyniły się do rozwoju kraju? Trudno to jednoznacznie ocenić, bo trudno jednoznacznie zdefiniować rozwój. Na pewno przyczyniły się do podniesienia standardu cywilizacyjnego i poziomu życia – zwiększyły łatwość podróżowania i bezpieczeństwo jazdy, poprawiły estetykę otoczenia, pozwoliły zbudować nowe hale i boiska sportowe, obiekty kulturalne itd. Dzięki inwestycjom publicznym z tych środków nasz wspólny majątek się zwiększył. I tutaj postęp jest zauważalny. Prawdopodobnie byłby i bez środków unijnych, ale mniejszy. Te pieniądze były dla nas ekstra korzyścią. To jest jedna strona.
Druga to taka, że dzięki tym funduszom zwiększyliśmy wzrost gospodarczy, choć tu już obraz nie jest taki oczywisty, tzn. nie ma dowodu, że w wyniku napływu środków unijnych nastąpiło przyspieszenie wzrostu gospodarczego, poza tym, że „podkręciły” one gospodarkę tak, iż efekt popytowy przejściowo złagodził zagrożenia związane z kryzysem. Ale nie wiadomo, na ile jest to zjawisko trwałe. Być może będzie można na to dać odpowiedź za 3-4 lata, kiedy będziemy mieli pełny obraz dynamiki gospodarczej do 2015 r.
Natomiast jest oczywiste, że prowzrostowy efekt, jaki wywołały pieniądze unijne jest mniejszy niż oficjalnie się podaje w dyskursie publicznym i opiniach polityków.
Nie wiemy też, czy struktury materialne, jakie zbudowaliśmy za te środki, powiększające nasz potencjał cywilizacyjny, nie staną się w niektórych przypadkach obciążeniem, kiedy nie będziemy w stanie ich utrzymać. I na to pytanie, czy te środki będą obciążeniem czy korzyścią, będzie można odpowiedzieć pewnie po roku 2022.
- A czy obecnie już można ocenić, ile z tych środków zmarnowaliśmy?
- Nie, bo pojęcie zmarnowania jest nieostre. Oczywiście, są przykłady ewidentnego marnowania pieniędzy, ale generalnie trudno to ocenić. Poza ewidentnymi przykładami, kryteria marnowania są nieostre – trudno jest ocenić, w jakim stopniu jest niepotrzebne coś, co z sukcesem zostało zakończone.
- Ale niekoniecznie było to najbardziej oczekiwane. Pieniądze w programie Innowacyjna Gospodarka nie przyniosły zamierzonych efektów…
- Innowacje kompletnie nie wypaliły. Być może w pewnej części należy za to winić gospodarkę, w pewnej – naukę, w pewnej części administrację. Mamy kraj relatywnie słabo rozwinięty, nisko zaawansowany technologicznie, z wątłą, niedofinansowaną nauką. Po stronie administracji dominuje niechęć do finansowania projektów obarczonych ryzykiem – a takie są przecież projekty innowacyjne.
Badania polskie i europejskie pokazują, że w takiej sytuacji nieprawdziwe jest tradycyjne założenie, iż jak się spotkają: własna nauka z własnym przemysłem i usługami, to wyprodukują innowacje.
Kraj taki jak nasz musi opierać się na strategii imitacyjnej. Zastrzyki innowacyjne przynosi kapitał zagraniczny. Jednak badania wykazały, że wpływ kapitału zagranicznego na miejscowe środowisko gospodarcze w nowych krajach członkowskich UE jest mniejszy niż w starych krajach członkowskich.
Czyli u nas kapitał zagraniczny często zachowuje się enklawowo: przychodzi, wytwarza, ale nie daje takich efektów mnożnikowych jak to jest w krajach wyżej rozwiniętych. Prawdopodobnie dlatego, że miejscowe środowisko jest słabiej przygotowane do absorpcji przynoszonych przez niego innowacji. W związku z tym, kapitał zagraniczny korzysta z tradycyjnych czynników produkcji jak tania siła robocza, tania ziemia, dopłaty, zwolnienia podatkowe, granty inwestycyjne, itp.
- A z resztą się nie koleguje…
- Tak, bo ta reszta na ogół nie nadaje się do kolegowania. Prezydent-elekt w kampanii wymienił grafen*. Ale nawet jeśli mamy jedną z najlepszych metod produkcji grafenu (co świadczy o wysokim poziomie polskiej nauki w tej dziedzinie), i nawet jeśli będziemy w stanie produkować tanio dobry grafen, to polska gospodarka nie jest w stanie go zastosować, bo nie produkujemy urządzeń, do jakich jest on potrzebny. To świadczy o tym, że polskie środowisko gospodarcze nie jest w stanie wchłaniać nawet tych nielicznych innowacji, jakie się u nas pojawiają.
Czyli jak mówimy o podniesieniu innowacyjności, to powinniśmy zwiększać otwartość na kapitał zagraniczny, szczególnie ten innowacyjny, czyli prowadzić selektywną politykę jego przyjmowania. Ale to wymaga otwartości i świadomości. Oznacza to, że polityka w sferze innowacji musi brać pod uwagę nie marzenia o rodzimej innowacyjności, wychodzącej ze styku polskiej gospodarki z polską nauką, ale realia – otwartość na impulsy zewnętrzne i zwiększenie żyzności „innowacyjnej gleby”, żeby te impulsy tu się zakorzeniały.
- Czyli skutków gospodarczych unijnych pieniędzy szybko nie ocenimy...
-Zobaczymy je po czasie, ale na pewno są mniejsze niż by się chciało. Jaki będzie ich skutek cywilizacyjny – też nie wiadomo. Ale jest też poza gospodarczym i cywilizacyjnym trzeci kompleks oddziaływania tych środków na rozwój kraju - to sprawność administracji.
- Tutaj nie ma rozbieżności w ocenach - wszyscy się zgadzają, że została poprawiona.
-Tak, ta część administracji, jaka jest związana z obsługą środków unijnych pracuje lepiej, jest sprawniejsza, funkcjonuje bardziej przejrzyście.
Jest jeszcze czwarty komponent – instytucje. Jak wynika z naszych badań, dynamika konwergencji instytucjonalnej, czyli upodabnianie naszych struktur instytucjonalnych do unijnych, zatrzymała się lub radykalnie spowolniła po 2003 roku. Po wstąpieniu do UE uznaliśmy, że jesteśmy świetni i nic więcej robić nie potrzeba. To jest zresztą powszechny objaw występujący u wszystkich nowych krajów członkowskich. Nie ma bata zewnętrznego, a sami nie uważamy, żeby było trzeba coś poprawiać.
No i jest jeszcze jeden ważny komponent wpływu UE na naszą rzeczywistość – świadomość społeczna. Powszechne upatrywanie korzyści z członkostwa w UE w pieniądzach z niej płynących jest zgubne. Niestety, odpowiedzialni są za to głównie politycy – np. Waldemar Pawlak mówiący o narodowym sporcie „wyciskania brukselki”, czy występ czterech polityków PO w spocie reklamowym wyborczym w 2011 r., z którego wynikało że „tylko my wam damy 300 mld zł”. To jest zgroza.
- Ale każdy tak myśli.
- Pół Europy tak myśli. To jest wymysł wszystkich elit rządzących krajów, do których płyną z Brukseli poważne fundusze, że korzyścią z członkostwa w UE są tylko owe pieniądze. Zapomina się o dostępie do europejskiego rynku , inwestycjach zagranicznych, otwartej przestrzeni, Schengen, itd. My ustawiliśmy się w roli żebraka, który uważa, że jemu się pieniądze należą, bo jest biedny. To jest strata w świadomości społecznej. Towarzyszy temu zanik myślenia strategicznego, które jest podporządkowane zaleceniom Unii i możliwości wydawania unijnych pieniędzy w ramach programów operacyjnych, krajowych i regionalnych.
Choć teraz wszyscy – zgodnie z zaleceniami KE - muszą mieć strategię, to u nas najważniejsze są programy operacyjne. A potem dorabia się do nich strategie. Czyli kierunek działań odwrotny niż to wynikałoby z logiki. I to jest nieszczęście, i to podwójne. Bo po pierwsze, obudzimy się jak dziecko we mgle, kiedy tych pieniędzy z UE będzie mniej, a po drugie – brak szacunku dla myślenia strategicznego będzie mieć długofalowe negatywne konsekwencje.
Na to się nakłada beznadziejna przepychanka w każdej kampanii politycznej, w której akcentuje się sposób dzielenia korzyści, a nie ich pomnażania. Wzmacniają się zatem roszczeniowe postawy w społeczeństwie, co pośrednio jest także skutkiem napływu pieniędzy unijnych.
Można więc postawić tezę, że w sferze świadomości społecznej te środki przyniosły ewidentne straty.
- Od dawna kolejne diagnozy społeczne pokazują, że Polacy nie umieją ze sobą współpracować. Czy ta ułomność społeczna ma wpływ na wykorzystanie środków unijnych?
- Nie znam takich badań, ale np. gminy integrowały się zanim przyszły pieniądze unijne. W połowie lat 90. było kilkaset związków międzygminnych. Ta integracja nie została wywołana pieniędzmi z UE.
Samorządy dobrze sobie dawały radę i przed wstąpieniem Polski do UE. Zyta Gilowska dawno temu obliczyła, że pierwsza kadencja samorządów, w latach 1990-94, zbudowała 40% infrastruktury lokalnej za własne pieniądze. W biednym kraju.
Tutaj jest natomiast inny problem, badany przez prof. Pawła Swianiewicza (Szafarze darów europejskich), związany ze stosunkami społecznymi: niewątpliwie koneksje polityczne między marszałkiem a gminą sprzyjały lepszemu traktowaniu gminy. Jednak nie znam badań, które pokazywałyby, że wymiar polityczny dominuje w dzieleniu pieniędzy.
- A czy metoda podziału środków unijnych ze wskazaniem na samorządy okazała się słuszna? Czy nie ucierpiało na tym państwo, centrum, które powinno prowadzić politykę całościowego rozwoju?
- Kiedyś, jak myślano o 16 programach operacyjnych, namawiałem Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, aby było ich 17, z których jeden byłby przeznaczony dla rządu. Rząd prowadziłby politykę regionalną w ten sposób, że dopłacałby województwom do wybranych zadań o znaczeniu ogólnokrajowym. Tak się nie stało, ale rząd ma środki na sektorowe programy operacyjne.
Z mojej obserwacji wynika jednak, że relacje między programami sektorowymi a regionalnymi powinny być znacznie bliższe. Anegdotyczny jest przykład budowy przez GDDKiA niepotrzebnej obwodnicy na kierunku wschód-zachód w ciągu drogi krajowej wokół jednego z miast Lubelszczyzny, a braku środków u marszałka na budowę znacznie potrzebniejszej obwodnicy tego miasta w ciągu drogi wojewódzkiej (kierunek północ-południe). Burmistrz tego miasta zasłynął przy tej okazji powiedzeniem „bądźmy cierpliwi, kiedyś się przyda”. Czasem je cytuję. To doskonały przykład na to, że integracja działań winna być większa, a rząd winien być aktywniejszym graczem w skłanianiu marszałków do inwestycji potrzebnych państwu i pomaganiu im w tym.
- Jednak wiele osób miało nadzieję, że te środki unijne pozwolą rozwijać państwo z pozycji centrum, poprzez inwestycje ważne dla wszystkich obywateli, nie tylko dla mieszkańców danej gminy.
- Nie widzę tu sprzeczności. Mamy dobrze rozwiniętą samorządność, która jest dobrem samym w sobie i jednocześnie nieźle funkcjonuje. Każdy szczebel powinien zajmować się własnymi sprawami, ale jak mówiłem – potrzebna jest większa koordynacja. Trzeba przy tym pogodzić się z tym, ze nigdy nie jest tak, że coś jest doskonałe - rzeczywistość jest ułomna. Nie wszyscy funkcjonują perfekcyjnie. Po to stworzyliśmy jeden z lepszych modeli samorządowych, a prawdopodobnie najlepszy ze wszystkich nowych państw członkowskich, w którym są coraz silniejsze województwa i sprawne gminy.
- Jeszcze jedna sprawa: podział środków na terytorium Polski. Które regiony bardziej na nich skorzystały?
- Tu są dwie miary: wolumenu i w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W wolumenie więcej dostają miasta niż obszary pozamiejskie, więcej dostają silniejsi niż słabsi. W przeliczeniu na mieszkańca relacja jest odwrotna: więcej dostają słabsi niż silni.
W wyniku takiego podziału i niemożności dynamizacji rozwoju regionów słabo rozwiniętych tylko w oparciu o zasilenia zewnętrzne, różnice regionalne w Polsce rosną i będą rosły, co można było przewidzieć już 25 lat temu. Od połowy lat 1990. Polska jest prekursorem zarzucenia doktryny wyrównywania różnic międzyregionalnych. W Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju opracowanej przez zespół prof. Jerzego Kołodziejskiego napisano, że najważniejszym celem rozwoju kraju jest uzyskanie trwałego, dynamicznego wzrostu gospodarczego - nawet za cenę przejściowego powiększenia różnic międzyregionalnych. Zasada ta została utrzymana także w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju do roku 2030 i raporcie „Polska 2030” autorstwa zespołu Michała Boniego.
- Czy wydawanie środków unijnych jest monitorowane – pomijając sprawozdania, jakich wymaga od nas Unia?
- Niestety, mamy kłopot z ewaluacją. Zaczynam podejrzewać, że ci, którzy zarządzają wydawaniem pieniędzy unijnych, (ale i z naszego budżetu), z reguły nie chcą wiedzieć, jakie są tego efekty. Ostatnio np. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju na ocenę efektów wydanych ok. 16 mld zł w Polsce Wschodniej przeznaczyło zaledwie 160 tys. zł i wykonania tego zadania oczekiwało w kilka miesięcy… Ewaluacja zatem takim przypadku musi być powierzchowna i do niczego niepotrzebna.
- A po co urzędnicy mają wiedzieć, jaka jest efektywność wydanych pieniędzy?
- Po to, żeby móc w przyszłości usprawnić wydawanie pieniędzy publicznych. Przecież wszystkim nam o to powinno chodzić.
- Ale gdyby się okazało, że te środki zostały źle wykorzystane, to ktoś przecież musiałby ponieść za to odpowiedzialność...
- Nie, bo odpowiedzialność jest rozmyta – środki te wydawało tak wiele instytucji i podmiotów, że trudno mówić o odpowiedzialności. Na międzynarodowej konferencji nt. ewaluacji usłyszałem ostatnio, że jeżeli komuś płacą za to, że ma nie wiedzieć, to nic go nie skłoni, żeby się chciał dowiedzieć. To wiele tłumaczy ….
Dziękuję za rozmowę.
*na ten temat pisaliśmy w SN 6-7/2014 - Polski grafen ze znakiem zapytania