Z Tomaszem Schimankiem, ekspertem Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie rozmawia Justyna Hofman-Wiśniewska
- Powstała internetowa mapa biur bezpłatnego poradnictwa prawnego. Model bezpłatnej pomocy prawnej dla obywateli. Jaki on będzie?
- Trudno w tej chwili precyzyjnie na to pytanie odpowiedzieć, gdyż prace nad modelem trwają. Ale już teraz widać, że nie będzie łatwo, bo jest wiele sprzecznych opinii na temat tego, jak model powinien funkcjonować. Kwestie chyba najbardziej kontrowersyjne to: kto powinien mieć dostęp do bezpłatnego poradnictwa i kto będzie je finansował?
Bezpłatne poradnictwo prawne pochłania spore koszty, przede wszystkim związane z wynagrodzeniem osób udzielających porad. Z przeprowadzonych przez nas badań wynika, że obecnie koszty te ponoszą przede wszystkim samorządy lokalne oraz same podmioty świadczące porady. Badani pytani o to, kto powinien finansować system bezpłatnego poradnictwa najczęściej wskazywali państwo. A państwo, czyli rząd, w obecnej sytuacji do tego się nie pali. Samorządy chętnie by się zajęły organizacją poradnictwa, ale nie finansowaniem.
Trudno tu o dobre rozwiązania. Pojawiają się także pomysły, aby porady były finansowane ze składek obywateli, którzy wykupili ubezpieczenie na wypadek konieczności skorzystania z pomocy prawnej, ale to chyba najmniej realny obecnie pomysł.
- Ubezpieczenia tego typu ewentualnie wykupią ludzie lepiej czy dobrze sytuowani. A skąd na nie weźmie pieniądze bezrobotny, bezdomny, biedny? Dla kogo miałoby więc być bezpłatne poradnictwo prawne?
- No właśnie. W kwestii finansowania poradnictwa nie ma na razie dobrego pomysłu. A dla kogo miałoby ono być - tu są dwie opcje. Jedna, że dla wszystkich, niezależnie od ich zarobków. Druga, że tylko dla tych, którzy nie osiągają określonego pułapu dochodów i nie stać ich na pomoc płatną.
- Biura bezpłatnego poradnictwa prawnego już funkcjonują. I wyraźnie widać, że jednak ludzie, których na to stać raczej korzystają z usług kancelarii adwokackich czy biur radców prawnych.
- Zdecydowanie tak. Bywa, że korzystają z usług bezpłatnych tylko w celu pozyskania informacji. Potem idą do kancelarii adwokackiej. W połowie 2012 roku przeprowadziliśmy badania na ogólnopolskiej reprezentatywnej grupie Polaków metodą wywiadów bezpośrednich. Badanie objęło 1 050 osób powyżej 18 roku życia. Ci z badanych, którzy mają problemy wymagające pomocy prawnej, najczęściej korzystają z usług odpłatnych kancelarii prawnych. A wracając do kryterium dochodowego, to nie wydaje się to dobre rozwiązanie. Po pierwsze, nie jest sprawiedliwe, bo ktoś, kto ma dochód o 2 złote większy od wyznaczonego pułapu już przestaje mieć prawo do korzystania z pomocy. Są także sytuacje, w których wysoki dochód jest tylko na papierze, a faktycznie go nie ma, bo na przykład całą pensję kobiecie zabiera mąż. Inna sytuacja: ktoś ma formalnie niskie dochody, ale ma spory majątek, który przecież może spieniężyć. Trudno wyobrazić sobie, żeby pracownicy punktów poradniczych zajmowali się dochodzeniem w takich sprawach. Jak i kto miałby więc weryfikować to kryterium dochodowe?
- Pozostaje jeszcze jedna bardzo istotna kwestia: jakość porad.
- Miejsc, w których można uzyskać poradę jest sporo, jak wynika z przeprowadzonych badań i opracowanej mapy poradnictwa, bo grubo ponad 4 tysiące. Problem jest jednak taki, że ponad 90% podmiotów udzielających bezpłatnych porad prawnych nie ma takiego obowiązku. Udzielanie porad zależy od ich dobrej woli i od pieniędzy. To odbija się także na jakości udzielanych porad. Tym bardziej, że większość podmiotów nie stosuje żadnych standardów w tym zakresie.
- Nierównomierna jest też lokalizacja biur bezpłatnych porad prawnych. Dużo jest ich w miastach, bardzo niewiele w małych miasteczkach, na wsiach.
- Dostęp do punktów poradniczych faktycznie w małych ośrodkach i na wsiach jest mniejszy. Zidentyfikowaliśmy w tej kwestii także inny problem. Ludzie w małych miejscowościach nie garną się do korzystania z usług takich punktów. Wstydzą się, że np. sąsiad zobaczy, że on wchodzi do takiego punktu. I cała wieś od razu będzie wiedziała, że ma problemy prawne. To stanowi dość istotną barierę w korzystaniu z poradnictwa. Niektóre instytucje pozarządowe ustanawiają np., dyżury prawników w małych miejscowościach. Ale ludzie wstydzą się tam pójść. Wolą pojechać do dużego miasta, gdzie są anonimowi. Oczywiście, wówczas wyłania się często problem pieniędzy. Zwykle się przecież takie sprawy nie kończą na jednej wizycie.
- Nie jest najlepiej też ze świadomością prawną. Ludzie z reguły nie zdają sobie sprawy z tego, że powinni szukać pomocy prawnej zanim im coś zagraża, zanim wobec nich zostanie wszczęte postępowanie prawne, w ogóle jakiekolwiek procedury.
- To prawda i ten problem bardzo wyraźnie widać w naszych badaniach. Tylko 23% Polaków deklaruje, że w ostatnich pięciu latach miało problemy wymagające pomocy prawnej. Przyczyną jest niska świadomość prawna obywateli. A warto zwrócić uwagę, że i tak ponad połowa z tych, którzy szukali pomocy prawnej robiła to w sprawach, w których powstał spór, a więc można powiedzieć na dość zaawansowanym etapie.
- Przysłowiowy spór o miedzę?
- Albo spór z urzędem. Spory z urzędami są trudne, bo z reguły są już dość zaawansowane w momencie, gdy obywatel przychodzi po poradę. Większość Polaków nie szuka pomocy wcześniej, zanim sprawa nabierze takiego charakteru, bo nie jest tego świadomych.
- Z czego to wynika?
- Badając wspomnianą reprezentatywną grupę Polaków zadawaliśmy też pytania dotyczące państwa i prawa. 23% badanych powiedziało, że ma zaufanie do państwa i panującego w nim prawa, a zaledwie 39% powiedziało, że prawa należy bezwzględnie przestrzegać.
- Trudno się dziwić, gdy stale patrzymy na nieprzestrzeganie prawa i bezkarność…
- Oczywiście. Podstawowy argument, który słyszy się od przeciętnego Polaka, to twierdzenie: dlaczego ja mam przestrzegać prawa skoro inni, w tym decydenci, go nie przestrzegają? I nie ponoszą za to konsekwencji. Rzeczywiście przykład idzie z góry, ale taki stosunek do państwa i prawa jest też balastem przeszłości. Polacy nigdy nie mieli szczególne szacunku do prawa, aparat państwowy bywał często nie nasz, a w PRL-u okoliczności były takie, że często tego prawa nie należało przestrzegać.
- To dotyczy, powiedzmy, naszego pokolenia. Ale ludzie młodzi też nie mają szacunku dla prawa.
- Skąd mają go mieć? Nie wynieśli tego szacunku z domu, nie wpaja się go im w szkole, słyszą dookoła o mało budujących przykładach nieprzestrzegania prawa i bezkarności. Świadomość prawna to kwestia wiedzy i pewnych nawyków. U nas nie ma ani tego, ani tego. Niestety, zawodzą też media, które do tej edukacji powinny się przykładać.
- Edukacja, nie sensacje.
- Właśnie, a sensacje dominują. Ta edukacja, co istotne, powinna być prowadzona tak, by każdy zrozumiał, o czym mowa. Wyliczenie przepisów z reguły nic nie daje, po przeciętny człowiek będzie tak samo mądry po ich przeczytaniu, jak przed. W podstawie programowej gimnazjów są co prawda od paru lat elementy prawa, ale po pierwsze bardzo ograniczone, po drugie nie ma kto ich realizować, bo nie ma odpowiednio przygotowanej kadry. Np. w jednym z warszawskich gimnazjów takie zajęcia prowadzi pan, który całe życie uczył przysposobienia obronnego. To chyba najważniejsza przyczyna tego, że świadomość prawna jest u nas na takim, a nie innym poziomie. Panuje właściwie prawny analfabetyzm. Ale niewiele się w tym zakresie robi, choć wszyscy mają świadomość, że nie jest dobrze. Podobna sytuacja jest zresztą w wielu innych dziedzinach życia. Na przykład, w pomocy bezrobotnym w podjęciu zatrudnienia. Wiele jest głosów na temat tego, że obecny system urzędów pracy jest mało skuteczny i nieefektywny. W ubiegłym roku na spotkaniu z Klubem Solidarna Polska pan premier w dyskusji wokół wydłużenia wieku emerytalnego i związanych z tym działań osłonowych, powiedział, że niewiele zna osób, które dzięki urzędom pracy znalazły zatrudnienie.
- I co? I dalej są i funkcjonują jak funkcjonowały. Mając świadomość tej sytuacji nic jako premier nie proponuje?
- Teraz Ministerstwo Pracy przygotowuje zmiany, ale to raczej usprawnianie tego co jest, a nie radykalna zmiana systemu. Według mnie, to wyraz słabości naszej polityki społecznej. Nie ma, niezależnie od politycznej opcji, jasnej, sprecyzowanej wizji funkcjonowania społeczeństwa i działań państwa w sferze polityki społecznej. Politycy i urzędnicy, zachęcani przez media, dyskutują o sprawach bieżących, drugorzędnych, zamiast o rzeczach perspektywicznych, o pryncypiach.
- Zdarzają się, zwłaszcza w społecznościach lokalnych, dobre pomysły.
- Tak, ale to są wyjątki od reguły. To, że te dobre pomysły się nie upowszechniają wynika m. in. z nadal powszechnej Polski resortowej. Tu branże, tu pomoc społeczna, tu piecza zastępcza, tu rynek pracy - te państwa w państwie zabijają dobre pomysły. Bo one wymagają wyjścia poza schematy, wymagają współpracy i integracji działań i zasobów. Najczęściej nie jest to możliwe, bo każdy okopuje się na własnym polu.
- Prawo, normy prawne – wracając do naszych baranów – to podstawa jakiegokolwiek dialogu władzy ze społeczeństwem i społeczeństwa z władzą. Jak więc kształtować tą świadomość prawną?
- Badania wskazały, że w naszej sytuacji to podaż kształtuje popyt na usługi poradnicze. Jeżeli punktów poradniczych będzie dużo i to zlokalizowanych tak, by ludzie mieli do nich w miarę blisko, to będą korzystać z informacji i porad. Przykład: wspólnoty czy spółdzielnie mieszkaniowe. Jeżeli na miejscu dyżury ma prawnik i nie trzeba za jego usługi płacić, to mieszkańcy chętnie korzystają z jego pomocy. A kontakt z prawnikiem to często najprostsza i najskuteczniejsza forma edukacji. Taką rolę na etapie sądowym pełnią biura obsługi interesantów coraz częściej powstające przy sądach okręgowych i rejonowych. One nie udzielają porad, a jedynie informacji, ale stanowi ona bezcenne źródło wiedzy prawnej dla obywatela.
- Została stworzona mapa biur bezpłatnego poradnictwa prawnego. To bardzo cenne.
- To ważne, bo po raz pierwszy, w jednym miejscu udało nam się zgromadzić informacje o ponad 4 tysiącach podmiotów, które udzielają porad prawnych i obywatelskich. Niestety, ta mapa ma jedną podstawową słabość. Wynika on z faktu, że – jak wspomniałem – większość podmiotów świadczących bezpłatne usługi robi to dobrowolnie i w zależności od tego, czy ma takie możliwości. Oznacza to – mówiąc obrazowo – że dzisiaj bezpłatna pomoc prawna jest, a pojutrze już jej nie ma, bo na przykład skończyły się na nią pieniądze, albo nie ma prawników, którzy mogliby udzielać fachowych porad. A my nie mamy możliwości, aby to weryfikować, sprawdzać. Możemy jedynie prosić, by podmioty figurujące na mapie same zgłaszały nam zmiany w zakresie udzielanych porad. Będziemy to robić poprzez wysyłkę e-maili, takie komunikaty pokazują się przy przeglądaniu mapy. Liczymy też na sygnały od ludzi, którzy próbowali skorzystać z pomocy oraz ich wyrozumiałość. Choć na pewno część osób, które trafią akurat do punktu poradnictwa, który już przestał działań, będzie zawiedziona.
- Mówimy o tym, że pieniądze dziś są, jutro już ich może nie być. Podobna sytuacja może dotknąć i wasz projekt. Zrobiono badania, stworzono mapę, opracowywany jest model. Dobrze. I w pewnym momencie pieniądze się kończą. Co wtedy?
- To kluczowa kwestia, nad którą się zastanawiamy. Liderem naszego projektu jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i na nim spoczywa przede wszystkim odpowiedzialność za to, co dalej. Bo ono ma – przynajmniej potencjalnie - instrumenty prawne, instytucjonalne i finansowe, aby wdrożyć wypracowane w ramach projektu rozwiązania.
- Dlaczego zostało to ulokowane w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, a nie Ministerstwie Sprawiedliwości?
- Ministerstwo pracy administrowało środkami unijnymi przeznaczonymi na wsparcie poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Raz dlatego, że nie bardzo miał kto się tym zająć, dwa, że dostrzeżono w poradnictwie ważny instrument tak zwanego włączenia społecznego, w szczególności osób zagrożonych społeczną marginalizacją. Konsekwencją tego jest nasz projekt, który bazuje na tych wcześniejszych doświadczeniach ministerstwa pracy. Ale Ministerstwo pomyślało również o wciągnięciu do współpracy innych resortów, które mogą mieć tu wiele do powiedzenia, tworząc Komitet Konsultacyjny projektu złożony m. in. z przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości czy Ministerstwa Finansów. Czy to wypali, czas pokaże, ale mam obawy czy i tu nie da o sobie znać Polska resortowa, o której wspominałem.
- Czy z tej mąki więc będzie chleb?
- Są wątpliwości dotyczące tego, czy wypracowane w projekcie rozwiązania przełożą się na określone decyzje, nowe rozwiązania prawne, organizacyjne i finansowe. Ale niezależnie od tego, już widać inne efekty realizacji projektu. Powoli tematyka poradnictwa zaczyna przebijać się w mediach i debacie publicznej. Dostrzegamy ożywienie samorządów, z którym konsultujemy różne propozycje rozwiązań. Mamy sporą wiedzę z przeprowadzonych badań. Natomiast wdrożenie wypracowanych rozwiązań wymaga woli i determinacji rządu, której na razie nie dostrzegam. Związane jest to w dużej mierze z rozpowszechnionym wśród decydentów przekonaniem, że powszechny system poradnictwa jest nieefektywny i drogi. Doświadczenia innych krajów, takich jak np. Anglia czy Holandia, pokazują, że tak nie jest. Cała sztuka, żeby dostrzegać i liczyć korzyści płynące z dostępu obywateli do bezpłatnych porad, a nie wyłącznie myśleć, ile to będzie kosztowało. A tych korzyści jest wiele, także dla państwa. Jedna z najważniejszych to profilaktyka poradnictwa. Zanim problemy obywateli zaowocują procesami sądowymi, sporami z urzędami, które generują spore koszty także po stronie państwa, zanim obywatele pod wpływem nierozwiązanych problemów przejdą na utrzymanie państwa, wcześniej może im pomóc bezpłatna porada. To kolosalne oszczędności dla budżetu, ale oczywiście pojawiające się nie dziś czy jutro, a w dłuższej perspektywie.
- W rządzeniu państwem o tę perspektywę chodzi. Czy nie byłoby warto zorganizować na temat bezpłatnego poradnictwa prawnego ogólnopolską debatę, w której wzięliby udział przedstawiciele różnych organizacji, władz, ale także różnych środowisk, bezdomnych, bezrobotnych, wykluczonych itp.?
- Myślimy o tym. Zastanawiamy się jak to najsensowniej zrobić. Usiłujemy też uświadamiać politykom, że to jest ważne, że powinno być priorytetem.
- Czy model tego profesjonalnego poradnictwa nie jest idealistyczny? Są kancelarie prawne, adwokackie, w których za usługi się po prostu płaci określoną stawkę. Czy nie pojawią się tu różnice interesów?
- Na razie prawnicy różnie reagują na nasze pomysły. Część wydaje się zagrożona, że powstanie jakiś system, który pozbawi ich klientów. Dlatego uważamy – i większość się z tym zgadza - że przyszły system powinien być otwarty dla wszystkich podmiotów świadczących poradnictwo, które spełniają określone warunki. Nie ma znaczenia, czy jest to organizacja pozarządowa, instytucja publiczna, czy prywatna kancelaria. Obecnie bezpłatne porady są świadczone głównie przez organizacje pozarządowe i instytucje publiczne. Adwokaci czy radcy prawni robią to rzadko, najczęściej w ramach akcji bezpłatnego poradnictwa podejmowanych raz czy dwa razy w roku przez rady adwokackie czy radcowskie. Prawnicy skarżą się, że udzielanie bezpłatnych porad ogranicza w przypadku prywatnych kancelarii podatek VAT, który muszą odprowadzać od porady, choć jest ona bezpłatna. Inne ograniczenie, to opodatkowanie takich porad od strony klienta, tym razem podatkiem PIT, bo skarbówka uważa, że to jest przysporzenie korzyści dla osoby korzystającej z porady.
- Jeżeli jest to człowiek biedny czy bezrobotny, to z czego ma on ten podatek zapłacić? To jakaś bzdura i de facto oszustwo, bo udaje się, że się ludzi wspomaga, a naprawdę naraża na koszty.
- Do tego wniosku doszło Ministerstwo Gospodarki, które przygotowuje projekt, żeby bezpłatne porady zwolnić z VAT-u oraz z PIT-u. Ale nie wiemy, co na to Ministerstwo Finansów. Wracając do prywatnych kancelarii, to warto zauważyć, że rynek płatnych usług prawnych nie reaguje na wszystkie problemy i problemy obywateli. Organizacje pozarządowe świadczące poradnictwo sygnalizują nam, że są takie obszary, w których ani adwokaci, ani radcy prawni się nie specjalizują, bo są dla nich niszowe. Nieefektywne jest więc specjalizowanie się w nich, bo wymaga to dużych nakładów, a przychody są niewielkie. Klasycznym przykładem jest działalność Fundacji ITAKA, która specjalizuje się w pomocy rodzinom w odnajdywaniu osób zaginionych. Ale takich obszarów nieatrakcyjnych rynkowo jest więcej, to np. pomoc uchodźcom czy osobom niepełnosprawnym. Potwierdzeniem może być przykład organizacji działającej na rzecz osób głuchoniemych, która długo szukała prawnika znającego język migowy. Nie znalazła i porady udzielane są przez dwie osoby: prawnika i tłumacza języka migowego.
- Czy jest jakiś mechanizm pilnowania jakości usług?
- Z badań jednoznacznie wynika, że z jakością faktycznie nie jest dobrze. Tylko nieco ponad 30% podmiotów świadczących porady przyznało, że kontroluje w jakiś sposób ich jakość. W jakiejś mierze wynika to z akcyjności poradnictwa, traktowania go przez wiele podmiotów niemalże jak działalność charytatywną. A, jak wiadomo, wcale charytatywna ona nie jest, gdyż wiąże się z kosztami, także związanymi z utrzymaniem wysokiej jakości udzielanych porad. Z drugiej strony, we wspomnianych badaniach pytaliśmy ludzi, którzy korzystali z bezpłatnego poradnictwa, czy są z niego zadowoleni i 2/3 odpowiedziała, że tak. Może więc nie jest z tą jakością porad najgorzej. Ale to nie może być sprawa przypadkowa, powinny być powszechne, systemowe mechanizmy kontrolowania jakości udzielanych porad. I oczywiście motywacja do ich stosowania. Najprostszym bodźcem są pieniądze. Ten, kto finansuje świadczenie bezpłatnych porad powinien wymagać gwarancji ich jakości. Na razie, nieliczne podmioty wspierające finansowo świadczenie usług poradniczych tego nie robią, także traktując poradnictwo trochę jak działalność charytatywną.
- Warto wspomnieć też o Studenckich Poradniach Prawnych.
- To – obok sieci Biur Porad Obywatelskich – jeden z nielicznych przykładów świadczenia porad z dbałością o jakość. Studenckie Poradnie Prawne mają swoje standardy świadczenia porad, które winny gwarantować odpowiednią jakość. To ważne nie tylko dla klienta, ale dla edukowania przyszłych prawników, którzy pod okiem opiekunów tych porad udzielają. Ten opiekun pełni rolę superwizora, co także zwiększa jakość udzielanych porad. To bardzo trudno jest zrobić w sytuacji, w której porad udzielają praktykujący prawnicy, bo oni nie godzą się z reguły na to, aby ich pracę „recenzował” inny prawnik, taka superwizja nie jest więc możliwa.
- Jak jeszcze można upowszechniać dostęp do pomocy prawnej?
- Po pierwsze, opierać poradnictwo nie tylko na prawnikach. Na Zachodzie do udzielania informacji czy podstawowych porad wykorzystywani są tak zwani paralegals, czyli osoby bez wykształcenia prawniczego, ale odpowiednio przygotowane. To daje możliwość poszerzenia świadczonych porad, a także zwiększa ich efektywność, bo klient, jeżeli trafia później do prawnika, jest już do tego odpowiednio przygotowany. Po drugie, wykorzystywać nowe technologie, które pozwalają radykalnie większyć zasięg i skrócić czas udzielanych porad. Pod tym względem jesteśmy jeszcze w powijakach. Badania wykazały, że niewiele porad udzielanych jest za pośrednictwem telefonu, Internet to na razie zupełny margines. Po trzecie, w wielu krajach do upowszechniania poradnictwa przyczyniają się media, zwłaszcza telewizja, która ma wciąż największą siłę oddziaływania społecznego. Nie tylko informując, gdzie taką poradę można znaleźć, ale także udzielając rzetelnych informacji i porad prawnych. W Polsce z tym także nie jest dobrze, bo media, zamiast rzetelnie informować, szukają przede wszystkim sensacji, emocji. Dziękuję za rozmowę.
Więcej o badaniach poradnictwa i innych działaniach - www.ppio.eu
Mapa poradnictwa - www.mapaporadnictwa.org