Wieczyste na wieki

Z dr. nauk prawnych Cezarym Woźniakiem z Wydziału Prawa i Administracji Politechniki Warszawskiej, autorem książki Użytkowanie wieczyste, rozmawia Anna Leszkowska.

- Panie Doktorze, zniesienie użytkowania wieczystego spora część społeczeństwa przyjęła z radością, argumentując, że wreszcie skończy się ten "komunistyczny przeżytek" i nareszcie obywatele staną się właścicielami swoich spółdzielczych mieszkań. Czy rzeczywiście zachodzi tu przypadek wyższości własności nad użytkowaniem wieczystym, skoro to drugie funkcjonuje z powodzeniem na świecie?

- Jeżeli bierzemy pod uwagę czystą metrykę użytkowania wieczystego, to istotnie mamy do czynienia z prawem okresu PRL, gdyż zostało ono wprowadzone ustawą w 1961 roku. Jednak metryka nie decyduje o jakości prawa – przecież do dzisiaj korzystamy z dobrodziejstw uchwalonych wówczas ustaw jak kodeks cywilny, kodeks rodzinny, czy kodeks pracy wprowadzony w latach 70., dzisiaj oczywiście znowelizowany.

Bywa, że tworzymy nowe regulacje wykorzystując rozwiązania prawne, jeżeli nie wywodzace się bezpośrednio z tamtego okresu, to jednak bardzo mocno osadzone na ówczesnych przepisach prawa. Niektóre z nich jak np. Kodeks spółek handlowych ma metrykę sięgajacą 1934 roku. Jak więc widać, z metryki nic nie wynika. Natomiast rzeczywiście użytkowanie wieczyste wyrosło z pewnej koncepcji i jest bardzo mocno osadzone w historii, co ma wpływ na dzisiejsze jego postrzeganie.

Dlaczego pomyślano o stworzeniu takiej konstrukcji? Otóż istotą państwa, a zatem i prawa socjalistycznego było uspołecznienie ziemi, zniesienie renty gruntowej, uznanie że ziemia ma służyć wszystkim obywatelom, a państwo jest jedynym dysponentem tego narodowego dobra. Tylko ono udostępniało ją obywatelom, jako jedyny własciciel środków produkcji.

- Ta koncepcja znana jest zresztą od wieków, stosowana była i w cesarstwie rzymskim, i we Francji. Nie jest to tylko wymysłem socjalistycznej Polski. A użytkowanie wieczyste do dzisiaj funkcjonuje np. we Francji czy Niemczech.

- Oczywiscie, tyle że prawo we Francji oparte jest na mechanizmach demokratycznych, natomiast państwo socjalistyczne nie ukrywało, że podłoże tego rozwiązania jest czysto ideologiczne. Innymi słowy, wszystko zostało oparte na stwierdzeniu zawartym w preambule do Dekretu o reformie rolnej z 1944 roku, w którym wyraźnie stwierdzono, że państwo z punktu widzenia politycznego ma być właścicielem, władcą ziemi.

- Ale każde państwo jest właścicielem ziemi w swoich granicach...

- Jest władcą, ale w państwach demokratycznych prawo własności przynależy do określonych podmiotów, natomiast w państwie socjalistycznym takiego rozróżnienia w gruncie rzeczy nie było. Ono się pojawiło dopiero w 1990 roku, podczas lipcowej nowelizacji kodeksu cywilnego. W 1945 roku, po zakończeniu wojny, państwo postanowiło przejąć wszystkie środki produkcji, w tym ziemię, żeby je później ewentualnie udostępniać obywatelom.
Jednak państwo wyszło z wojny bardzo biedne, zrujnowane i nie miało środków, aby te nieruchomości utrzymać, a przede wszystkim zagospodarować. Trzeba było więc jakoś zachęcić obywateli, aby chcieli w tym uczestniczyć. Przeszkodą jednak bylo to, że w państwie socjalistycznym to państwo miało rację, co pokazywał – uchylony w początku lat 90. – sławetny artykuł 4 kodeksu cywilnego. Stwierdzano w nim, że w razie jakichkolwiek wątpliwości prymat należy przyznać interesom państwa. Stąd też obywatele bardzo niechętnie włączali się w działania państwa, które wiązałyby ich finansowo czy organizacyjnie.
Wymuszony został więc kompromis między zasadą socjalistycznej niezbywalności własności państwa a potrzebami społeczno-gospodarczymi w postaci takiej konstrukcji prawnej, która dawała obywatelom gwarancje, że państwo nie będzie zbyt mocno ingerować w ich działalność, a państwu pewność, że nikt mu ziemi nie odbierze. Czyli własność pozostawała przy państwie, które dawało obywatelom pewne uprawnienia.
Problem tkwił w rodzaju i zakresie tych uprawnień: bo gdyby to miala być zwykła umowa, to łatwo byłoby ją wypowiedzieć – nawet biorąc pod uwagę ewentualne odszkodowanie (w praktyce mogło być nie do uzyskania). Jedyną gwarancją były więc prawa rzeczowe, które ze swej istoty są trwałe, opisane w kodeksie, co wymusza na wszystkich stronach ich stosowanie.
Taką konstrukcją prawną było użytkowanie wieczyste, które daje obywatelowi prawo do korzystania z ziemi, pozostawiając jej własność przy państwie. Obywatel jest w nim chroniony zapisem, że ma władztwo nad ziemią na określony czas, który nie może być krótszy niż 40 lat, ale nie dłuższy niż 99 lat.

- Czyli trzy, a właściwie sześć i więcej pokoleń, bo ten okres mógł być przedłużany o nastepne 99 lat i dłużej.

- Tak, i to było kolejną gwarancją dla obywateli. Odebrać użytkowanie wieczyste można było (i nadal można) pod warunkiem zapłacenia odszkodowania. I ta koncepcja obywatelom się spodobała, zwłaszcza że podobne rozwiązania znali już z prawa państw zaborczych. Niemcy stosowali prawo zabudowy, mieliśmy w prawie francuskim dzierżawę wieczystą, zatem reguły były znane.
W pierwszym okresie użytkowania wieczystego – w latach 60. i 70. - było ono nadawane jako ekwiwalent zabranego prawa własności. To rozwiązanie było dla obywateli korzystne - mieli bowiem prawo do korzystania z ziemi, zamieszkania na niej, a nie byli obciążeni odpowiedzialnością za własność.

- Zwłaszcza, że użytkowanie wieczyste dawało im też prawo zbywania gruntu.

- Także dziedziczenia – co było niezwykle istotne. Oczywiście, od samego początku ustawodawca przewidywał, że będzie to prawo odpłatne, ale praktyka wskazywała, że te koszty były znikome. Bo co by nie mówić o władzy socjalistycznej, to była ona bardzo wrażliwa społecznie, co skutkowało tym, że można było nawet uniknąć płacenia za nabyty grunt w ramach użytkowania wieczystego.

Sytuacja z użytkowaniem wieczystym zmieniła sie wraz ze zmianą ustroju po 89 roku, kiedy zaczęto patrzeć na użytkowanie wieczyste jak na normalną konstrukcję prawną, która nie ma celów odszkodowawczych za zabrane prawo własności, tylko jest zwyczajnym prawem inwestycyjnym. Coraz częściej bowiem prawo użytkowania wieczystego stosowano jako pewien mechanizm rynkowy – w znacznej mierze byli nim zainteresowani przedsiębiorcy, bo mieli prawo wykorzystania w sposób gospodarczy wydzierżawionego od państwa gruntu, a z drugiej strony – pewność, iż będą mieć wystarczająco dużo czasu, aby zrealizować zyski. Z ich punktu widzenia konstrukcja użytkowania wieczystego była bardzo trafionym pomysłem, co widać dzisiaj po kilkuset tysiącach umów dotyczących ustanowienia prawa wieczystego w celu wyłącznie inwestycyjnym, do prowadzenia działalności gospodarczej.

Wraz z upadkiem ustroju socjalistycznego, zaczęły też się pojawiać głosy, że system ten był niedobry, powodował negatywne konsekwencje i w związku z tym należy w ogóle zapomnieć, że istniał. Rodziły się nawet pomysły, żeby wrócić do prawa przedwojennego. Postanowiono więc, że z prawa trzeba usunąć pozostałości tego ustroju, czyli m.in. użytkowanie wieczyste, które powstało w określonym celu politycznym. Tyle tylko, że trzeba sobie zadać pytanie, czy w roku 2019 ten cel jeszcze istnieje? W moim przekonaniu po części tak, bo w chwili obecnej zmienił się tylko beneficjent tego rozwiązania.
Kiedyś beneficjentem było socjalistyczne państwo, obecnie beneficjentem są głównie samorządy terytorialne. Z punktu widzenia państwa, jego budżetu, użytkowanie wieczyste nie ma wiekszego znaczenia, natomiast dla samorządów dochody z użytkowania wieczystego mają znaczenie kolosalne.
Po pierwsze, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są trwałe, a zatem przewidywalne, można je w pewnym zakresie zmieniać, nie mówiąc o tym, że obecne regulacje dają możliwość manewrowania ich wysokością, a zatem można kreować w pewnym zakresie własną politykę. Z punktu widzenia samorządów jest to więc bardzo przydatne narzędzie, w znakomitej wiekszości fiskalne. Jest to dobre, stałe źródło dochodu. Z punktu widzenia państwa takich skutków nie ma.

- Zatem dlaczego użytkowanie wieczyste zlikwidowano? W ramach walki rządu z samorządami?

- Myślę, że taka teza idzie zbyt daleko, bo przeciwko użytkowaniu wieczystemu wysuwano dwa zarzuty. Pierwszy to polityczny, o którym wspomnialem. Drugi był taki, że ma ono oczywiste cele fiskalne. Ale należy zadać sobie pytanie, czy te cele fiskalne nie są przydatne z punktu widzenia obywateli? Od pewnego czasu bowiem widać tendencję do obciążania samorządów coraz wiekszą liczbą zadań

- i niewystarczającymi dotacjami rządowymi na te zadania...

- No właśnie, a samorząd musi je z czegoś finansować. Oznacza to zmniejszanie wartości majątku własnego samorządów.
Czy jest więc sens likwidować użytkowanie wieczyste? Ze społecznego punktu widzenia być może tak, bo chwytliwsze jest hasło: jestem właścicielem niż użytkownikiem wieczystym, zwłaszcza że ludzie nie rozumieją, czym jest użytkowanie wieczyste. Dla nich jest ono pewną formą własności, co jest zgodne z prawdą, bowiem użytkowanie wieczyste z punku widzenia Kowalskiego mającego mieszkanie w spółdzielni mieszkaniowej niczym sie nie różni od własności. Nawet opłaty za wieczyste użytkowanie umykają z naszego pola widzenia, gdyż zawarte są w czynszu za mieszkanie.
Można się więc zastanawiać, czy ten ostatni ruch związany z przekształceniem nieruchomości mieszkaniowych we własność był celowy. Dla Kowalskiego być może tak, natomiast z punktu widzenia samorządów jest to niewątpliwie strata, bo to bardzo duża wyrwa w ich budżetach.Tym bardziej, że przekształcenie jest obowiązkowe, a ustawa z lipca 2018 nie uwzględnia tego, że samorządy mają perspektywę finansowania. Ustawa zburzyła ten mechanizm i zdecydowanie obniżyła oczekiwane wpływy, ponieważ wiąże opłatę przekształceniową, (którą trzeba ponosić) z obowiązkowymi bonifikatami.
Oczywiście, rozumiemy dlaczego te bonifikaty wprowadzono, ale kompletnie nie pomyślano o sytuacji samorządów terytorialnych. Bo co one mają zrobić np. z inwestycjami zaplanowanymi za dwa lata, a które miały być finansowane z tych środków? Z kolei ustawa o ochronie lokatorów zobowiązuje gminy do tworzenia piecioletnich planów gospodarowania nieruchomościami. W tej sytuacji samorząd terytorialny musi te plany zmodyfikować. W dodatku te zmiany zwiazane ze zniesieniem użytkowania wieczystego są wprowadzane bardzo szybko i w moim przekonaniu – w sposób nieprzemyślany.

- Bez dyskusji ze środowiskiem prawniczym...

- Bo nikt go do takiej dyskusji nie zaprosił, nawet notariuszy, którzy zapewne wskazaliby co najmniej kilka błędów, jakie znalazły się w ustawie. Weźmy np. dwie ustawy: tę o przekształceniu wieczystego użytkowania we własność i kodeks urbanistyczno-budowlany. Ten drugi jest już tak długo w konsultacjach, że zachodzi pytanie, czy ustawodawca ma jeszcze chęć uchwalenia czegokolwiek. Natomiast przy ustawie przekształceniowej konsultacji właściwie nie było, ponadto ustawodawca w ogóle nie wziął pod uwagę przeszłości.

Przecież o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność mówi się praktycznie od lat 90. Pierwsza ustawa, która miała dotyczyć tego przekształcenia to rok 1997 – od tego czasu powtarzamy właściwie te same błędy. A podstawowy błąd polega na tym, że nikt zainteresowanych użytkowników nie pyta o zdanie. Bo jeśli jestem użytkownikiem wieczystym, to czuję się właścicielem, a jeśli otrzymuję informację, że właścicielem mogę być dopiero, jeżeli zapłacę, to nie wiem, za co mam płacić. Poza tym, jeżeli mam się przekształcić, to dlaczego? Tą ustawą burzy się mój spokój, bo do tej pory czułem sie właścicielem, bądź quasi-właścicielem.

Ta ustawa w gruncie rzeczy była skierowana do członków spółdzielni mieszkaniowych. I tu jest gigantyczny problem, bo spółdzielnie mieszkaniowe budowały tam, gdzie otrzymywały grunt, a stanem prawnym gruntu nikt się nie przejmował.Koszty użytkowania wieczystego wpisane były w czynsz i lokatorzy nawet nie mieli świadomości, że za nie płacą, a teraz nagle każe im się za to płacić osobno, nie wyjaśniając dlaczego. Nie mówiąc już o tym, że samo przekształcenie użytkowania wieczystego może nieść fatalne konsekwencje i to w najbardziej wrażliwym obszarze, czyli tam, gdzie mogą się pojawić byli właściciele.

-To prosta droga do gentryfikacji...

- Nie do końca tak musi być, bo trzeba uwzględnić bardzo negatywny mechanizm, który widać na przykładzie sprawy Agnes Trawny ze wsi Narty.

- Ponoć jedną z przyczyn likwidacji użytkowania wieczystego była właśnie wola definitywnego uregulowania statusu gruntów przejętych przez skarb państwa na Ziemiach Zachodnich, które do tej pory były użytkowane wieczyście przez nowych właścicieli...
Drugą była obawa, że po wstąpieniu do UE, obywatele innych państw będą masowo wchodzić w posiadanie polskich gruntów, choć w tym przypadku można było temu zapobiec uregulowaniami prawnymi.

- Władze państwa socjalistycznego nie przejmowały się stanem prawnym. Uznano, że skoro Dekret o reformie rolnej mówił, że państwo jest właścicielem, to załatwia to wszystko. Obecnie mamy z tym kłopot, bo jeżeli właścicielem gruntu jest skarb państwa, gmina, powiat czy wojewodztwo, a użytkownikiem wieczystym np. spółdzielnia mieszkaniowa, to w przypadku pojawienia się byłego właściciela czy jego spadkobiercy powstaje problem, kto ma regulować roszczenia? Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest przecież właścicielem, tylko użytkownikiem wieczystym, z kolei gmina nie może oddać gruntu byłemu właścicielowi, bo obowiązuje ją umowa ze spółdzielnią na 99 lat i nie można jej zerwać bez woli użytkownika wieczystego. Można tu mówić więc tylko o odszkodowaniu. A o jego wysokości będzie decydować sąd, który przede wszystkim sprawdzi, czy odebranie gruntu byłemu właścicielowi było zasadne.
Doświadczenie uczy, że nie było, nie stosowano ówczesnego trybu postępowania - nie wydawano zaswiadczeń, nie było odszkodowań – do tej pory nie ma nawet rozporządzenia, które mówiłoby jak je obliczać i wypłacać. Skutek – wyrok sądu przywracający własność. Co to znaczy? Spółdzielcy w tej sytuacji mogą stracić swoje mienie. Bo do kogo pójdzie ze skargą spółdzielnia mieszkaniowa, będąca adresatem roszczenia?

- Trudno sobie wyobrazić taką sytuację – lokatorzy bloków pewnie dokonaliby samosądu na byłym właścicielu gruntu, który nagle okazałby sie właścicielem także ich mieszkań...Prawodawca powinien to wziąć pod uwagę.

- Tyle tylko, że nie wziął. Problem leży też w tym, że przy przekształceniu spółdzielnia nie może zakwestionować tego, co działo się wcześniej.

- A prawo zasiedzenia? Przecież prawo nie może działać wstecz.

- Tak, ale to dopiero należałoby przeprowadzić sądownie, przedstawić zarzut, np. przedawnienia roszczeń. Nawiasem mówiąc, zarzut upadnie, bo przedawnienie dotyczące własności nieruchomości nie występuje nigdy, więc roszczenia można zgłaszać nawet i po kilkuset latach.
Zatem w omawianym przypadku nic nie stoi na przeszkodzie, żeby doszło do wywłaszczenia tej spółdzielni, bo prawo własności – w przeciwieństwie do użytkowania wieczystego – już przed tym spółdzielców nie chroni, tak jak nie chroni gminy przed roszczeniami, obowiązkiem zwrotu gruntu. Tworząc regulacje, prawodawca winien o tym pamiętać. Tymczasem nie przewidział, że taka sytuacja może wystąpić i nie zabezpieczył interesów milionów lokatorów spółdzielni, ale i użytkowników wieczystych na Ziemiach Zachodnich. Ponadto stworzył przepisy bardzo nieprecyzyjne, np. nie przewidział, że do mieszkania spółdzielczego może być przypisany wolnostojący garaż. Ustawa z lipca 2018 już trzykrotnie ulegała nowelizacji, czyli widać, że mamy do czynienia z niedoróbką prawną.

- Nie przewidział także sposobów rekompensaty ubytków dochodów samorządu. Istnieje obawa, że samorządy postawione pod ścianą z braku dochodów wprowadzą podatek katastralny, bardziej dolegliwy dla obywateli niż za użytkowanie wieczyste...
Poza tym ludzie zadają sobie pytanie, co mi z tego, że wskutek zniesienia użytkowania wieczystego kupię sobie 10 cm² gruntu pod moim blokiem?

- Z punktu widzenia obywatela te 10 cm² nic mu nie daje. Jednak prawodawca nie miał innego wyjścia – przyznając prawo do lokalu musiał jednocześnie przyznać udział w gruncie, bo to wynika z podstawowych reguł prawa rzeczowego.
Co do samorządów – one rzeczywiście będą musiały jakoś skompensować sobie ten ubytek w dochodach i mogą to zrobić sięgając do kilku źródeł, nie tylko poprzez podatek katastralny. Jednak w każdym przypadku jest drobne "ale", bo żadna jednostka samorządu terytorialnego nie może swobodnie manewrować opłatami z uwagi na dość ścisłe reguły ustawowe.Czyli za każdym razem będzie potrzebna współpraca rządu i parlamentu. Tyle, że na gruncie zagadnień o jakich mówimy, ja takiego pola współpracy nie widzę. Bo gdyby ustawodawca rzeczywiście myślał o jakiejś rekompensacie, to zrobiłby to przy okazji uchwalenia ustawy. Tymczasem od paru miesięcy jej obowiązywania nic się w tej sprawie nie dzieje i nie widać, żeby rząd miał jakikolwiek pomysł dla samorządu, co z tym zrobić. Ustawy od paru miesięcy drenują budżety samorządów i wydaje się, że nieodwracalnie, bez możliwości uzupełnienia tych ubytków.

- Podatek katastralny spowodowałby poprawę sytuacji samorządów, czy poszedłby do budżetu państwa?

- To jest kwestia ewentualnej regulacji ustawowej. W różnych państwach różnie to wygląda, ale generalnie zawsze rząd coś dla siebie z niego uszczknie. Mam zresztą pewne wątpliwości, czy podatek katastralny spowoduje wzrost zamożności samorządów, bo stanowi on dodatkowe obciążenie dla obywateli, przedsiębiorców, więc bez względu na jego wysokość, będzie rzutować np. na podatek dochodowy.
Ponadto wprowadzenie podatku katastralnego nie nastąpi szybko, bo musi on być powiązany z prawidłowo funkcjonującymi rejestrami publicznymi dotyczącymi nieruchomości, które działają różnie. O ile do ksiąg wieczystych można mieć zaufanie, to już funkcjonowanie innych rejestrów, łącznie z ewidencją gruntów i budynków budzi duże watpliwości.
W samorządach nawarstwiła się też sprawa nieuregulowanych prawnie gruntów

- Co ostatnio wykazała kontrola NIK*...

- A ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność rozwiązuje tylko w minimalnym stopniu ten problem, jeżeli w ogóle. Dotyczy ona bowiem tylko gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, nie tych o przeznaczeniu inwestycyjnym, które dominują, jeśli chodzi o tę formę użytkowania ziemi. Problematyka spółdzielni mieszkaniowych jest głośna i widoczna z uwagi na wielkość populacji, której dotyczy, natomiast z punktu widzenia gospodarczego jest to mniejszość. Spółdzielnie, jeżeli miały jakieś problemy z użytkowaniem wieczystym, to dawno już sobie to ułożyły. Głośne skargi spółdzielni mieszkaniowych są więc skargami na pokaz. One z tymi problemami żyją od dziesiątków lat i w niczym im to nie przeszkadza.

Natomiast hasło, "likwidujemy użytkowanie wieczyste" jest nieprawdziwe, bo my go nie likwidujemy.My likwidujemy tylko pewien jego aspekt – ten, który był najbardziej nośny medialnie, czyli mieszkaniowy. Natomiast pozostanie nam kwestia funkcjonowania przedsiębiorców, dla których użytkowanie wieczyste jest bardzo atrkacyjną możliwością wykorzystania gruntów publicznych. Dla tych, którzy głoszą hasło likwidacji przeżytków socjalizmu będzie to w moim przekonaniu problem, bo jakie będzie uzasadnienie, żeby to zlikwidować? Uzasadnienie społeczne właśnie znika. Ustawa przecież mówi o tym, że przekształcamy tylko grunty wykorzystywane do celów mieszkalnictwa, a po 1.01.19 nie można ustanawiać użytkowania wieczystego. Ale istnieją stare umowy użytkowania wieczystego, ważne prawnie, które w dodatku można przedłużać.

Tu jest analogia do przekształcania lokali spółdzielczych we własnościowe: aby nastąpiło przekształcenie, lokator musiał o to wystąpić, ale nie wzięto pod uwagę, że mogą być tacy, którzy o to nie wystąpią. Skutek jest taki, że choć wykreślono przepisy dotyczące mieszkań lokatorskich, to takie mieszkania ciągle istnieją, zgodnie z prawem.

- Skąd bierze się pogląd Polaków o wyższości własności nad dzierżawą? Czy to wynik doświadczeń historycznych, porwanej historii?

- Myślę, że taki jest tok myślenia Kowalskiego, który się przekształca. To znaczy, jestem właścielem, jestem u siebie, na zawsze, nikt mi tego nie odbierze. Innego celu, innego rozumowania tutaj nie widzę. Tu właśnie przejawia się korelacja aspektów: społecznego i gospodarczego. Ustawodawca zajął się – i to niestarannie – celem społecznym, natomiast kompletnie pominął cel gospodarczy. W moim przekonaniu – z bardzo negatywnymi konsekwencjami.
- Dziękuję za rozmowę.

* Więcej - https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/18/003/