Każde państwo musi upaść

Z dr. nauk prawnych, konstytucjonalistą Ryszardem Piotrowskim, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, rozmawia Anna Leszkowska

- Panie Profesorze, upadek gospodarki i dysfunkcja wielu instytucji publicznych po 89 roku traktowane były przez Polaków jako upadek państwa. Jako upadek państwa odbierano ucieczkę rządu polskiego we wrześniu 39 roku. Kiedy można mówić o państwie upadłym? Kiedy nie działają struktury państwa, brakuje rządu, czy może kiedy zostaje ono pozbawione swoich granic?

- To zależy od kryteriów. Jeżeli będziemy definiowali państwo jako władzę, ludność i terytorium, to odwołujemy się do suwerenności i mówimy: nie ma suwerenności – nie ma państwa. Ale to kryterium jest zawodne, dlatego że nasza własna historia wskazuje, iż suwerenność należy rozpatrywać na różnych poziomach: kulturalnym, duchowym i formalnym, tzn. uznaniu przez inne państwa i wreszcie w dziedzinie zaspokajania potrzeb obywateli. Czyli tutaj postrzegamy państwo jako pewien zespół funkcji – i kiedy są one realizowane, to ono jest, a kiedy nie są – to go nie ma.

Wreszcie państwo możemy postrzegać jako miejsce, w którym realizowane są prawa obywateli. Np. sprawiedliwość jest ostoją mocy i trwałości Rzeczypospolitej i jeśli nie ma poczucia sprawiedliwości – zarówno społecznej, jak i indywidualnej - to wówczas nie ma i Rzeczypospolitej w tym sensie, że ona wprawdzie istnieje, jest w ONZ, czasami bywa w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, ale obywatele doświadczają pewnego deficytu państwa. Już to dlatego, że ich prawa socjalne nie są zagwarantowane, czy też dlatego, że ich poczucie sprawiedliwości wystawione jest na wielkie ryzyko związane z brakiem dobrego, efektywnego orzecznictwa.

Tutaj dotykamy jeszcze jednej, istotnej kwestii: po co w ogóle istnieje państwo? Ono istnieje po to, żeby chronić własnych obywateli przed obywatelami innych państw, rozmaitymi zagrożeniami naturalnymi, ale i przed zagrożeniami, jakie ono samo stwarza: wyzyskiem, wzajemną nienawiścią. To jest istota państwa. I jeżeli rzeczywistość staje się zaprzeczeniem tak rozumianego państwa, a więc nie chroni obywateli przed ich wzajemną nienawiścią do siebie, czy choćby tylko nieżyczliwością, konsekwencjami korupcji, albo nie chroni bezpieczeństwa obywateli przed działaniami innych państw, to można powiedzieć, iż jest ono państwem upadającym lub zmierzającym do upadku.

- Ale tu jest pewna sprzeczność: skoro państwo ma chronić obywateli przed różnego rodzaju zagrożeniami, to jednocześnie nie powinno samo takich zagrożeń stwarzać…

- Temu służy trójpodział władz, który jest po to, żeby państwo mogło chronić obywateli przed nadmiernie skoncentrowaną władzą. Istotą tego podziału jest istnienie efektywnej władzy sądowniczej, tzn. takiej, która jest w stanie np. przekonać administrację podatkową, że źle rozumie przepisy ustawy, albo przekonać ustawodawcę, że źle sformułował prawo podatkowe. I to nie po kilku – kilkunastu latach i tysiącach poszkodowanych podatników, ale w miarę możliwości szybko. Bo jak pokazuje praktyka, sądownictwo administracyjne nie jest w stanie zrobić tego szybko, a sądownictwo powszechne naraża obywateli na wieloletnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Przy czym to nie jest tak tylko u nas – zjawisko to występuje w wielu współczesnych demokratycznych krajach. I wówczas widać, że państwo ich nie chroni przed sobą samym, bo zabiera im nieuczciwie pieniądze i stwarza iluzoryczną perspektywę sprawiedliwości. A to obywateli denerwuje.

- Czy czynniki, które świadczą o państwie upadającym czy też upadłym - społeczne, ekonomiczne, polityczne i prawne - muszą wystąpić łącznie? Jak to traktują prawnicy?

- Prawnicy mają bardzo prostą sytuację, ponieważ istotna jest kwestia uznania międzynarodowego, konstytucji, władz – czyli kryteria formalne. Oczywiście, że te kryteria trzeba stosować łącznie i stopniować. Są państwa bez wątpienia upadłe jak Libia, są państwa, które istnieją tylko z nazwy, istnieją wreszcie państwa, które są potężnymi mocarstwami, a zdaniem obserwatorów nie zapewniają realizacji podstawowych funkcji państwa, np. USA.
Lawrence Lessig, amerykański prawnik, twórca Creative Commons, w książce Stracona republika (Republic, Lost: How Money Corrupts Congress - and a Plan to Stop It, 2011) powiada, że republika dlatego została stracona, iż prawa są tworzone wyłącznie w interesie grup wpływu. W tym sensie można powiedzieć, że nastąpiła prywatyzacja państwa. Z tego punktu widzenia można powiedzieć, że USA są państwem upadłym, a jednocześnie są światowym mocarstwem, dysponującym ponad 800 bazami wojskowymi na całym globie, z ambicjami zarządzania światem. I wedle jednego kryterium USA są supermocarstwem, a według innego – państwem w upadku.
Są też takie państwa, które w zależności od zastosowanych kryteriów możemy oceniać jako wzorcotwórcze, jak europejskie.

- Określane jako stabilne…

- Ale okazuje się, że one lada dzień przestają być tak bardzo stabilne, jak Francja, Wielka Brytania, Włochy. Wszystko więc jest związane z rodzajem zastosowanych kryteriów.
Wreszcie, każde państwo musi upaść, to jest nieuchronne, choć nie bardzo wiadomo, dlaczego. Prawdopodobnie dlatego, że inaczej nie byłoby rozwoju. Gdyby państwo faraonów nie upadło, to mielibyśmy do tej pory system znany powszechnie z Faraona Bolesława Prusa.
Niektóre państwa upadają bardzo niesprawiedliwie, np. państwo Inków czy Azteków. Nie twierdzę, że to były państwa sympatyczne, ale upadły wskutek spotkania z cywilizacją europejską.
Ten proces stałego przekształcania się formy państwa zawsze fascynował filozofów – w szczególności Marksa – i najprawdopodobniej jest nie do opanowania. A więc nieuchronne jest to, że państwa będą zmieniać swoją postać, że postać, jaką znamy pewnie przeminie jak monarchia, której nie mamy, chociaż monarchia z czasów jagiellońskich wydaje się bardzo interesująca i te rozwiązania ustrojowe stanowią dla nas wzór.
Powtarzamy dzisiaj, że w państwie nieupadłym to nie król rządzi, tylko prawa – non rex, sed lex regnat. Z kolei Katonowi zawdzięczamy taką myśl, że upadną te państwa, w których zwierzchnicy są panami praw, a nie prawo panem zwierzchników.
To, że tak się dzieje nie jest rezultatem jakiejś arbitralnej decyzji, ale ma swoje źródło w rzeczywistości społecznej w różnych doświadczeniach, które sprawiają, że może się tak zdarzyć, iż zwierzchnicy, czyli politycy, są panami praw. Do czego to prowadzi, będzie się można przekonać.
Zawsze też jest związek pomiędzy rozwojem cywilizacyjnym, narzędziami, które są stosowane przez ludzi, a konsekwencjami zastosowania tych narzędzi dla losu państw. Tak więc wszystkie te elementy razem trzeba brać pod uwagę.

- Za przyczynę wzrostu liczby państw upadłych lub upadających na świecie (jest takich ok. 60) w końcu XX wieku przyjmuje się dziedzictwo kolonializmu, globalizację, słabość struktur wewnętrznych, złą jakość rządzenia, itd. Jak szybko może dojść do upadku państwa i jakie są jego zarzewia?

- Nigdy nie jest tak, że do upadku państwa wystarczy jedna przyczyna i jest ona przyczyną ostateczną lub pierwszą. Tu zawsze występuje oddziaływanie wielu zdarzeń. Oczywiście to, że państwo musi upaść nie oznacza, że ono w ogóle przestaje istnieć.
Państwo nie upada dopóki nie zamienia się w swoje przeciwieństwo, dopóki nie niszczy ludzi, nie sprawia, że stają się tylko przedmiotem. I takim symptomem upadku jest, niestety, właśnie to uprzedmiotowienie człowieka, który przestaje być ważny, przestaje mieć znaczenie.

Czasem nawet ludzie to odpodmiotowienie akceptują – niezauważalnie, powoli – pięknie o tym mówił Marian Turski w Oświęcimiu – i wtedy ten upadek, o którym myślę, jest zapoczątkowany, kiedy ludzie godzą się ze swoją całkowicie przedmiotową rolą, pozycją w państwie. Oczywiście, że nie zdają sobie sprawy z tego, co się wydarzy. Niemcy przecież nie chcieli upadku swojego państwa, wydawało im się, że będzie ono potężne. Ale to jest związane z kolejnym symptomem, mianowicie postrzeganiem swojego państwa i jego losu w oderwaniu od innych państw.

Wreszcie też niezdolność do zatrzymania napastników – co Gianni Rodari opisał w opowieści Gelsomino w Kraju Kłamczuchów; zdarza się, zauważa Rodari, że jakaś niewielka banda opanuje całe państwo. Miał na myśli, oczywiście faszystowskie Włochy i mówił, że to opanowanie zaczyna się od zmiany znaczenia słów – np. kiedy powiemy o kimś pirat, to będzie znaczyło, że jest to wspaniały, zacny człowiek. Więc to zjawisko związane z niemożnością – z różnych powodów – przeciwstawienia się tej bandzie jest bardzo istotne.

- Powiedział pan, że upadek od słów się zaczyna – czy jest jakaś gradacja zjawisk prowadzących państwo do upadłości? I czy są jakieś czynniki wpływające na szybkość procesu rozpadu, np. zjawiska przyrodnicze?

- One zawsze mają znaczenie, bo np. kryzys klimatyczny zwiększa ryzyko niezadowolenia obywateli, a epidemia może powodować zupełnie nieprzewidywalne konsekwencje, które będą stymulowały upadek instytucji państwa demokratycznego.
Także wojna, która jest takim czynnikiem, która stawia znak zapytania nad wszystkim. Poczucie zagrożenia, krzywdy uruchomione w skali masowej, jak to było w Niemczech jest również takim czynnikiem, który sprzyja katastrofie. Katastrofie rozumianej w ten sposób, że prawo przestaje znaczyć, że państwo przestaje wypełniać swoją misję rzecznika dobra wspólnego, a staje się rzecznikiem jakichś wąskich interesów, czy interesów wykluczających wszystkie pozostałe, a więc staje się rzecznikiem domniemanej wspólnoty narodowej czy domniemanej sprawiedliwości dziejowej, historycznej. Wszystko to sprawia, że traci ono swój dotychczasowy sens i zamienia się w swoje przeciwieństwo.
To może być związane z fazą upadku polegającą na tym, że dotychczasowe rozwiązania, np. w dziedzinie gospodarki, przestają być wystarczające, jak to było w Polsce po 89 roku. Wtedy zlikwidowano przemysł państwowy w sposób całkowicie bezrefleksyjny, bez zastanowienia nad kosztami społecznymi.
Tych kosztów społecznych doświadczamy dzisiaj – one są widoczne w postaci tendencji do rewindykacji zagrażających samym podstawom państwa demokratycznego, związanych z przeciwstawieniem sprawiedliwości prawu i zakwestionowaniem prawomocności i zasady podziału władzy. To zjawisko ma więc swoje źródło w okresie po 89 roku, kiedy wykluczono z owoców transformacji wielką część społeczeństwa bez pytania go o zdanie, nie przeprowadzając referendum, a zakładając z góry, że rząd wie lepiej.
Przy czym trzeba sobie uświadomić, że ówczesna sytuacja była również uwarunkowana koniecznością sprostania wymaganiom Wspólnot Europejskich i dostosowania naszego systemu prawnego do standardów unijnych, co zostało sformalizowane w Układzie Europejskim z 1991 roku (Układ o warunkach stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi). W artykule 68 tego układu zapisano, że prawo polskie ma być dostosowane do standardów europejskich. Oczywiście, pojawiło się pytanie, czy tego rodzaju rozwiązanie jest zgodne z Konstytucją RP - Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas, że w umowie międzynarodowej można zobowiązać się do zmiany własnej konstytucji. Później orzecznictwo Trybunału poszło w zupełnie innym kierunku.
Faza transformacji jest zresztą bardzo trudna, bo jedno państwo przestaje istnieć, a jednocześnie pojawia się nowe.

- Ale nowe jest kontynuacją starego, wszystko po nim przejmuje

- Jest kontynuacją, ale w momencie przejścia od jednego systemu do drugiego można albo wybrać rozwiązanie, które będzie zgodne z zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku, albo nie. Teraz tę zasadę znamy i ona jest w orzecznictwie TK, ale wtedy nie było o niej mowy. Wprawdzie 29.12.89 w Konstytucji pojawiają się słowa, że RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ale co to znaczy, do dzisiaj nie jesteśmy pewni – zwłaszcza gdy chodzi o formułę dotyczącą sprawiedliwości społecznej.

… i społecznej gospodarki rynkowej

- To określenie pojawiło się później, w Konstytucji z 1997 roku, ale to wszystko funkcjonuje w warunkach tej fazy globalizacji, jaką mieliśmy od lat 90., ostatecznie prowadzącej do podporządkowania gospodarki polskiej procesom występującym w skali globalnej. A to z kolei sprowadza nas do bardzo ważnego motywu, dlaczego państwa upadają. One upadają w znacznej mierze dlatego, że nie są w stanie powstrzymać realnego wpływu na państwo korporacji międzynarodowych.
Korporacje międzynarodowe bowiem nie ponoszą odpowiedzialności przed żadnym parlamentem, ani przed żadnym rządem, jak to podkreślał Salvador Allende już w 1972 roku w swoim przemówieniu w ONZ. Państwo nie jest podmiotem, który mógłby ograniczać władzę tych korporacji, które mogą wymusić konkretne rozwiązania podatkowe. Tu znaczącą rolę odgrywa MFW i BŚ, które są podmiotami w istocie promującymi nie wolny rynek, ale interesy gospodarcze i ekonomiczne przede wszystkim USA i międzynarodowych korporacji.

- Kiedy czyta się literaturę prawniczą odnośnie państwa upadłego, odnosi się wrażenie, że prawnicy bardzo ostrożnie podchodzą do tego terminu, ale też widać, że pewne określenia używane są w zależności kto i w jakiej sytuacji ich używa. Dla jednych dane państwo już upadło, a dla innych ono istnieje, tyle że ma przejściowe kłopoty. Niby co roku powstaje ranking państw upadłych, niemniej niektóre dane z tego rankingu są kwestionowane.
Czy w prawie można dokładnie zdefiniować tak dynamiczne zjawiska jak upadek państwa? Termin „państwo upadłe” wprowadzono do prawa międzynarodowego w 1993 roku (przez G. Helmana i S. Ratnera) i niektórzy prawnicy uważają je za pojęcie szkodliwe. Czyli pojęcie państwa upadłego od strony prawnej jest niedopracowane.

- Z pewnością jest niedopracowane, ale czy w prawie międzynarodowym można przyjąć taką formułę, która by pozwoliła na określenie kryteriów akceptowanych również przez tych, którzy upadają?
Prawo międzynarodowe polega bowiem na tym, że jest potrzebna zgoda stron, to jest prawo oparte nie na jednostronnej regulacji przez jakiś podmiot. Trudno jest więc sprecyzować kryteria, które byłyby akceptowane także przez tych, którzy upadają. Wprawdzie mamy przykłady praktyki polegającej na tym, że w pewnym momencie pojawia się odmowa uznania i jakiś podmiot wstępujący w miejsce tego państwa, tego rządu, który dotychczas dysponował uznaniem, przejmuje jego prawa i obowiązki.
Z drugiej strony, mamy kryteria określające prawo przynależności do pewnej wspólnoty państw – np. kryteria kopenhaskie odnoszące się do państw członkowskich UE i kryteria wynikające z traktatu o UE, a więc kryteria pozytywne. Ale one nie odnoszą się do państw w ogóle, ale tych, które spełniają pewien szczególny standard.
Wydaje się, że jeśli chodzi o prawo, to te kryteria z samej natury nie mogą być arbitralne. Prawo jest tutaj wtórne wobec procesów o charakterze politycznym, a więc np. gdy pojawiają się państwa w rezultacie rozpadu (np. Jugosławii), to albo zyskują uznanie, albo nie. I w zależności od praktyki, stanowiska innych państw, można mówić, że upadek jakiegoś państwa został zaakceptowany, potwierdzony, albo że ono nadal istnieje.

- Czyli raczej polityka, a nie twarde zapisy prawa...

- Tak, dlatego że prawo nie może powstrzymać upadku państwa. Zasadniczo prawo międzynarodowe, a zwłaszcza Karta NZ, chroni państwa przed upadkiem w wyniku arbitralnej decyzji innych państw. Ale praktyka tego nie potwierdza. Irak, Libia, Afganistan - to są przykłady świadczące o tym, że te kryteria wypracowane w prawie międzynarodowym nie są stosowane.
Takim instrumentem gwarancyjnym dla trwałości państwa jest posiadanie broni atomowej, która zabezpiecza np. przed interwencją w obronie praw człowieka. Ale to jest kryterium całkowicie praktyczne. Czyli istniejące regulacje prawne, ich respektowanie, są konsekwencją rzeczywistej sytuacji politycznej i gospodarczej w świecie, która charakteryzuje się tym, że dostrzegamy przewagę polityki nad prawem i przewagi siły nad prawem, co nie wróży niczego dobrego.

Dziękuję za rozmowę.