Korzyści z kapitału (społecznego)
Autor: Krystyna Hanyga 2008-03-06
Fundusze strukturalne przyczynią się do zwiększenia polaryzacji w różnych obszarach. Będą się pogłębiały różnice w poziomie rozwoju pomiędzy samorządami małymi, mniej zamożnymi, a jednostkami o lepszej kondycji finansowej.
Z dr Dominiką Wojtowicz z Katedry Europeistyki Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego rozmawia Krystyna Hanyga.
- Dlaczego jedne samorządy dobrze sobie radzą z pozyskiwaniem i wykorzystaniem funduszy unijnych, a inne gorzej lub zupełnie źle? Czy pani badania prowadzone w latach 2004-6 potwierdzają tezę, że jedną z przyczyn niepowodzeń jest niski poziom kapitału społecznego? Według ostatniej „Diagnozy społecznej”, mamy najniższy w Europie wskaźnik zaufania społecznego i słabą zdolność budowania społecznych struktur współpracy. Czy wobec tego będziemy w stanie wykorzystać fundusze unijne?
- U nas kapitał społeczny istnieje przede wszystkim na poziomie lokalnym. Wystarczy sprawny wójt, który zaczyna wciągać do swoich akcji miejscową społeczność, poprzez organizowanie częstych spotkań, zasięganie opinii mieszkańców, czy angażowanie ich w pewne działania praktyczne. Jest to swego rodzaju sprzężenie zwrotne. Spróbujmy budować zaufanie najpierw wśród członków mniejszych społeczności, a potem będzie nam to procentować zwiększonym poziomem kapitału społecznego i być może obejmie także region, a później kraj.
- Badania pokazały znacznie większe zaufanie na poziomie rodziny, kręgu towarzyskiego, mniejszych środowisk. Te grupy nie otwierają się jednak na zewnątrz, natomiast bywają bardzo skuteczne, także w pozyskiwaniu pieniędzy.
- Tu musimy odnieść się do dyskusji dotyczącej „kapitału wiążącego” (gdzie punktem odniesienia jest rodzina i najbliższe otoczenie) i „łączącego” (skierowanego na związki z szerszym otoczeniem). Prof. Paweł Swianiewicz na podstawie swoich badań dowodzi, że „kapitał wiążący” wcale nie musi być negatywny. Natomiast w literaturze generalnie funkcjonuje przekonanie, że mimo wszystko jest on negatywny. Dla przykładu: jeżeli szukamy osoby do wykonania jakiejś pracy, a ufamy tylko członkom naszej rodziny i najbliższemu gronu znajomych, to wiadomo, że w tym gronie znajdujemy wykonawców; nie podejmując nawet próby szukania kogoś „z zewnątrz”, kogoś, kto może okazać się znacznie lepszym ekspertem w danej dziedzinie. To jest właśnie problem tego, jak daleko sięga nasze zaufanie.
- W polskim społeczeństwie chyba niezbyt daleko…
- Rzeczywiście. Dlatego im bardziej będzie się wydłużał ów „promień zaufania”, o którym pisał Francis Fukuyama, poszerzało grono darzone zaufaniem - tym lepiej. W województwie świętokrzyskim, stosunkowo niedużym obszarowo – wójtowie mają częste okazje spotykania się na różnego rodzaju zjazdach, konferencjach organizowanych przez Urząd Marszałkowski. Skutkuje to nawiązywaniem kontaktów i współpracy, dzięki czemu to zaufanie rozciąga się dalej.
Moje badania potwierdziły, że bez nawiązywania współpracy małe gminy nie będą w stanie sięgać po fundusze, choć są one dla nich praktycznie jedyną deską ratunku – szansą na realizacje bardzo potrzebnych inwestycji. Jeżeli samorządy będą łączyły się w grupy, tworzyły czy to związki gmin, czy związki celowe i wspólnie występowały o dofinansowanie np. na budowę wysypiska śmieci czy oczyszczalni ścieków, to będą miały duże szanse pozyskania unijnych funduszy. Tak właśnie jest w woj. świętokrzyskim, gdzie samorządy potrafią się zorganizować, nawiązać współpracę i wspólnie sięgać po fundusze.
- Ale w korzystniejszej sytuacji są gminy bogatsze, większe, położone bliżej miast.
- To na pewno, szczególnie przy takich wytycznych, jakie wprowadzono wraz z rozpoczęciem nowego okresu wdrażania funduszy, na lata 2007-13. Tutaj władze postawiły na projekty większe, skoncentrowane na innowacyjnych rozwiązaniach, a więc fundusze dla samorządów bogatych, dla miast, dużych ośrodków. To mają być lokomotywy, których rozwój pociągnie za sobą rozwój mniejszych jednostek.
Gminy małe i biedniejsze, tak naprawdę, najwięcej mogły skorzystać z funduszy przedakcesyjnych, w których procedury przyznawania pomocy faworyzowały słabsze jednostki, dając im możliwość pozyskania pieniędzy na inwestycje w podstawową infrastrukturę. Teraz szansy tej gminy muszą szukać w 16 Regionalnych Programach Operacyjnych, o ile samorząd przewidział, że na terenie ich województw takie podstawowe inwestycje infrastrukturalne będą jeszcze potrzebne.
Pod tym względem w lepszej sytuacji znajdują się województwa mogące korzystać z Programu Ściany Wschodniej. Natomiast bez wątpienia, wygranymi w całym procesie wdrażania funduszy będą większe gminy. Małe gminy po prostu nie są w stanie udźwignąć tak dużych inwestycji. Już obecnie gminy peryferyjne, mniejsze, mniej zamożne, w jakimś sensie zostały wykluczone z tego procesu.
- Niektóre regiony Polski szczycą się dłuższymi tradycjami organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Czy widać tu zgodność z pani mapą skuteczności wykorzystywania funduszy europejskich?
- Mapa sprawności samorządów w wykorzystaniu funduszy SAPARD częściowo pokrywa się z mapą sporządzoną przez zespół kierowany przez prof. W. Dziemianowicza. Jego badania dotyczyły sprawności instytucji samorządowych w kontekście regionalnego zróżnicowania poziomu społeczeństwa obywatelskiego. Wyniki zgadzają się z moimi wynikami, jeżeli chodzi o ziemie byłego zaboru rosyjskiego, Wielkopolskę, Pomorze oraz Galicję.
Natomiast były inne w przypadku Ziem Zachodnich. Z moich badań wynika, że gminy z tych regionów dość słabo korzystały ze środków funduszu SAPARD, choć badania prof. Dziemianowicza wskazywały, że poziom społeczeństwa obywatelskiego jest tam dość wysoki. Rozbieżności te należy tłumaczyć z jednej strony specyfiką programu SAPARD, który był nastawiony na poprawienie podstawowej infrastruktury, a ta, jak wiadomo, na Ziemiach Zachodnich jest lepsza, a z drugiej tym, że Ziemie Zachodnie miały możliwość korzystania wcześniej z ogromnych środków Programu CBC PHARE.
Ten program już w latach 90. był wdrażany właśnie w województwach przygranicznych. Pozostałości podziału na zabory są widoczne, w naszym krajobrazie, w stanie infrastruktury drogowej, typie zabudowy, ale tkwią one też w naszych głowach, szczególnie w mentalności ludności zamieszkującej wschodnie tereny Polski i to jest nasz największy problem. Stąd należy się obawiać o to, jak zostaną wykorzystane środki Programu Ściany Wschodniej. Dla tych 5 wschodnich województw asygnowano spore fundusze.
Inaczej w Galicji - tam, chociaż biednie, ludzie potrafią mobilizować się i współpracować na poziomie lokalnym. Z moich badań wynika, że małopolskie i podkarpackie to województwa, które bardzo szybko i sprawnie absorbują środki.
Musimy pamiętać, że prowadzone obecnie przez różnych naukowców i instytucje badania są w przeważającej części badaniami ilościowymi i dotyczą tego, ile projektów zrealizowano, ile środków pozyskano, w jakim tempie wdrażane są fundusze itd. Natomiast na badania rzeczywistych korzyści z wdrażanych obecnie funduszy będziemy musieli poczekać nawet kilka lat. Odpowiedzi w tym zakresie dostarczą nam częściowo badania ewaluacyjne. Wtedy dopiero dowiemy się, czy rzeczywiście środki unijne skierowane zostały tam, gdzie powinny, czy inwestycje nie były chybione, czy były przemyślane, a nie wynikały tylko z ambicji zdobycia pieniędzy i przekonania, że „skoro je dają, to trzeba brać, żeby Bruksela ich z powrotem nie zabrała”. Jakościowy aspekt wykorzystania funduszy jest równie ważny, jeśli nie ważniejszy, od ilościowego. Następny problem: czy wszystkim należy dawać po równo? Oczywiście, każdy chciałby coś z tego tortu dla siebie wziąć, zawsze będą pokrzywdzeni, ale w funduszach europejskich chodzi o to, żeby one rzeczywiście przyczyniały się do rozwoju społeczno-gospodarczego.
- Gdyby pani miała wymienić cechy skutecznego samorządu…
- Przede wszystkim musi w nim działać sprawny i mocny lider, samorządowiec, który jest emocjonalnie związany ze swoją miejscowością i społecznością, jest oddany pracy, którą wykonuje. Ważne są jego umiejętności w zakresie budowania różnego rodzaju partnerstwa i sieci współpracy. To musi być społecznik, człowiek, który potrafi zmobilizować swoich pracowników i lokalne elity, sprawić, że jego wizja rozwoju jest także ich wizją, albo przy współudziale pracowników i mieszkańców stworzyć wspólną wizję. Tacy właśnie liderzy potrafią naprawdę przezwyciężyć bardzo wiele czynników zastanych, jak chociażby niekorzystne, peryferyjne położenie gminy. Gminy mówią, że nie sięgają po fundusze, bo nie mają wkładu własnego.
Jest bardzo wiele sposobów pozyskiwania dodatkowego kapitału, od kredytów komercyjnych - być może niektórzy z wójtów boją się zadłużania gminy - po wiele innych form wchodzenia w różnego rodzaju partnerstwa, sprzedaż ziemi. Wszystko zależy od pomysłowości, umiejętności wykorzystywania różnych narzędzi. Czyli nie administrowanie, tylko w dobrym tego słowa znaczeniu – rządzenie, kreatywne kierowanie gminą.
- Są gminy, gdzie wójtowie pełnią swoją funkcję przez wiele kadencji. Z jednej strony ciągłość jest dobra, oznacza akceptację działań i zaufanie lokalnej społeczności, ale z drugiej, przydałoby się świeże spojrzenie.
- To zależy, bo z jednej strony – to też wynika z moich badań – rzeczywiście ta konsekwencja, ciągłość pełnienia władzy jest ważna i sprzyja wykorzystaniu funduszy. Długi czas piastowania stanowiska wójta skorelował się z liczbą programów unijnych, z których gmina skorzystała. Lidera, który się sprawdził, mieszkańcy wybierają na kolejną kadencję.
Ciągłość władzy na pewno pomaga w realizacji spójnej strategii. W przypadku, gdy przychodzi nowy wójt, z inną wizją, strategia się zmienia, część projektów zostaje zaniechana, część skierowana na inne tory, a więc ciągłość jest zachwiana.
To by było ładne wytłumaczenie, ale przykłady spotkałam także inne, np. w najgorszej gminie, z zerowym właściwie wykorzystaniem środków unijnych, od wielu lat jest ten sam wójt, który uważa, że fundusze są za drogie, a wymagania Unii Europejskiej za wysokie, więc lepiej wszystko robić może gorzej, ale własnym kosztem. To myślenie zakotwiczone jeszcze w poprzedniej epoce. I pytanie, dlaczego mieszkańcy popierają tego wójta i pozwalają mu kolejną kadencję rządzić gminą? Nie wiem.
- Jakie przewidywania wynikają z pani badań? To ważne, przed Polską perspektywa zagospodarowania niemałych pieniędzy…
- Paradoksalnie, fundusze strukturalne przyczynią się do zwiększenia polaryzacji w różnych obszarach. Będą się pogłębiały różnice w poziomie rozwoju pomiędzy samorządami małymi, mniej zamożnymi, a jednostkami o lepszej kondycji finansowej. Gminy położone bardziej peryferyjnie będą miały mniejsze szanse korzystania z europejskich funduszy, o ile nie będzie lidera, który potrafi przełamać te niekorzystne czynniki. A z drugiej strony, na poziomie regionalnym, w lepszej sytuacji będą te samorządy, które znajdują się na terenach o dłuższych tradycjach obywatelskich, czyli była Galicja, Wielkopolska, Pomorze oraz... świętokrzyskie.
Bo skuteczność pozyskiwania środków na rozwój jest wynikiem sprawności instytucji samorządowych na poziomie regionalnym. Jeżeli będziemy mieli sprawne urzędy marszałkowskie, współpracujące z urzędami wojewódzkimi, powiatami i gminami oraz innymi podmiotami funkcjonującymi w regionie, to wykorzystanie środków unijnych będzie lepsze, także jakościowo. Fundusze będą trafiały rzeczywiście tam, gdzie powinny.
Dziękuję za rozmowę.