Z prof. Grzegorzem Gorzelakiem z Centrum Europejskicj Studiów Regionalnych i Lokalnych EUROREG Uniwersytetu Warszawskiego rozmawia Anna Leszkowska
- O nierównomierności rozwoju kraju - tak widocznej dzisiaj m.in. w zamożności małych miast, nie tylko regionów – dyskutuje się od dziesiątków lat. Z reguły o nierówności i zacofanie obwinia się okres zaborów, tymczasem pan twierdzi, że proces ten zaczął się znacznie wcześniej, już w średniowieczu. 
- Problemów małych i średnich miast nie należy kojarzyć wyłącznie z makroregionalnymi zróżnicowaniami w Polsce wynikającymi z zaborów. Miasta – miejsca największego postępu cywilizacyjnego – intensywnie powstawały w okresie średniowiecza, ale ta fala modernizacji, która przyszła razem z nimi na teren obecnej Polski zatrzymała się na barierze fizycznej, jaką była Wisła. I to na kilkaset lat. Na wschód od Wisły było ich zaledwie kilka - jedno z najstarszych to Lublin, powstały w 1317 roku. Do 1300 roku praktycznie całe osadnictwo miejskie – nie licząc państwa krzyżackiego –zatrzymało się na Wiśle.
Modernizacja, jaką było tworzenie miast - na prawie magdeburskim czy lubeckim - miała wymiar fizyczny i instytucjonalny. Niektóre miasta były lokowane na surowym korzeniu i wówczas były rozplanowane, a niektóre już istniejące osady dostawały prawa miejskie, ustrój i zarząd, co było innowacją instytucjonalną. I te innowacje w zasadzie nie przekroczyły linii Wisły.
Jak się spojrzy na współczesną sieć miast, to w Polsce wschodniej jest ich niewiele. Bywa tak, że w powiecie jest tylko jedno miasto, w którym z konieczności ustanowiono powiat. Kształt powiatu też nie jest przypadkowy: bo jeśli szlachcic wybierał się do miasta konno, to podróż tam i z powrotem musiała zamknąć się w jeden dzień, zatem miasto nie mogło być zbyt oddalone od granic powiatu. Stąd się wzięła taka „konna” sieć powiatów w Polsce, jaką mamy do dzisiaj.
Nie zmieniono jej w reformie samorządu terytorialnego z 1990 roku (autorstwa Michała Kuleszy, pełnomocnika rządu ds. reformy administracji w rządzie Hanny Suchockiej) z uwagi na uwarunkowania społeczne - nie zmniejszono liczby powiatów, ani miast powiatowych, bo funkcje publiczne są miastotwórcze.
- I złoty XVI wiek nic w tej sprawie nie zmienił…
- Wiek XVI podzielił z kolei Europę na tę, która zaczęła budować stosunki kapitalistyczne i poszła w manufakturę, a potem w przemysł, i na Europę na wschód od Łaby, która cofnęła się w feudalizm i rolnictwo, bo na zboże był duży popyt, a jego cena na zachodzie Europy była znacznie wyższa, niż na wschodzie (co wynikało z postępującej od Półwyspu Iberyjskiego inflacji spowodowanej napływem złota i srebra z Nowego świata). Szlachcie opłacało się je eksportować, więc zwiększała powierzchnię folwarków, odbierała chłopom ziemię i zmusiła ich do pracy dla feudała. Było to wtórne poddaństwo, bo nastąpiło w początkach oczynszowania chłopów i je zatrzymało. Spowodowało to cofanie się w rozwoju całej gospodarki, gdyż dziedzicowi nie zależało na postępie technicznym, a chłopu na większej wydajności.
Dochody ze sprzedaży zboża wyciekały poza granice Polski, gdyż miasta – choćby z powodu samowystarczalności folwarków i zatrzymania chłopów przy roli - były słabo rozwinięte i nie było produkcji przemysłowej. Polska jest w tym względzie bardzo podobna do Hiszpanii*, gdyż hiszpański hidalgo też nie chciał się parać ani handlem, ani produkcją, zmonopolizował handel z koloniami (powstała w tym celu w 1503 roku Casa de Contratación de Sevilla), a gospodarka hiszpańska nie była w stanie zapewnić ani gwoździ, ani szabel, ani koni potrzebnych do zakonspirowania nowych ziem za Atlantykiem. Wskutek tego pieniądze z zysku z kolonii wyciekły z Hiszpanii – podobnie jak z Polski - do Holandii, Francji i do Anglii, gdzie umacniał się kapitalizm – także dzięki taniemu zbożu sprowadzanemu z Europy Wschodniej.
Tak wyglądała w Europie I fala globalizacji spowodowana odkryciami geograficznymi, która trwała ok. 200 lat.
- Czyli zostaliśmy na peryferiach…
- Także Hiszpania, która nie umiała wykorzystać kolonializmu. Historycznie patrząc, w Europie Środkowej i Wschodniej są trzy wielkie granice kulturowe: pierwsza to religijno - polityczna i kulturowa z 1054 roku, czyli wschód i zachód chrześcijaństwa; druga – średniowieczna na Wiśle i trzecia, szesnastowieczna na Łabie.
- Dla Polski należałoby chyba wprowadzić i czwartą granicę – zaborów, bo z pana badań wynika, iż do dzisiaj wyraźnie widać różnice w zamożności gmin w zależności od tego, w jakim zaborze się znajdowały.
- Część gmin północnego Mazowsza tworzących na mapie łuk pod granicą niemiecką, a później pruską, od Łomży przez Ostrołękę, to jeszcze dzisiaj bardzo biedne gminy. Północ Mazowsza jest biedna, południe Mazowsza także jest biedne, ta bieda wschodnio-wiślana poszła zresztą dalej na zachód, aż pod granice zaboru pruskiego. Były to peryferie peryferii, gdyż Królestwo Polskie było peryferią carskiej Rosji, a jego zachodnia granica była nieprzenikalna.
Zabory właściwie zdominowały ten podział późnego średniowiecza, nałożyły się na niego i z dzisiejszej perspektywy okazały się ważniejsze. Ale to, że na wschodzie Polski - na Lubelszczyźnie, Podlasiu, północy podkarpackiego - nie ma miast, to nie jest wina tylko zaborów, ale także czynnika wcześniejszego.
- Ale przecież miasta ciągle powstają, rozwijają się wsie, które aspirują do roli miast – dlaczego na wschodzie Polski tych procesów się nie obserwuje?
- Bo na wschodzie jest niskotowarowa gospodarka rolna, co ma późnośredniowieczne korzenie. Jak się patrzy np. na Ziemie Zachodnie i Północne (też zresztą zróżnicowane) i na Wielkopolskę, to widać, że miasteczko było miejscem usług. To były zresztą regiony bogatsze, o innym typie upraw rolnych, gospodarstwa folwarczne nie były wielkie. Patrząc na stan tej gospodarki po wysiedleniu z tamtych terenów Niemców w 1945 roku, widać, że 50% stanowiły gospodarstwa bauerskie, a drugie tyle – junkierskie. Czyli te bauerskie, liczące po 20-30 ha, musiały być obsłużone przez miasteczko, które dzięki temu się rozwijało. Wsie, majątki były rozrzucone co 7-8 km, ale do miasteczka było niedaleko.
- I tak mamy do dzisiaj, bo dyskusja, jaka od lat toczy się wokół rozwoju kraju słabo przekłada się na postęp cywilizacyjny w tzw. Polsce B, co widać choćby w ogromnym niedorozwoju transportu publicznego. Naukowcy często twierdzą, że większe korzyści daje inwestowanie w duże miasta, a nie małe ośrodki, gdzie nakłady na te inwestycje być może nigdy się nie zwrócą. Mówił o tym np. dokument Polska 2030 przygotowany przez zespół min. Boniego w rządzie PO-PSL.
- Minister Boni przedstawił ten problem jako polaryzację i dyfuzję. Doktryn dotyczących polityki przestrzeni regionalnych mieliśmy zresztą sporo: od równomiernego rozmieszczenia sił wytwórczych (przed 1956), przez aktywizację regionów słabo rozwiniętych w latach 60., następnie deglomerację (ale nic się nie udało zdeglomerować), po umiarkowaną koncentrację policentryczną w 1973 r., polegającą na stworzeniu małych województw (z 17 powstało ich 49), w których wybudowano przede wszystkim urzędy wojewódzkie, domy partii, komendy policji oraz w niektórych miastach gmachy opery i filharmonii. W związku z tym środki zostały rozproszone, ale te nowe miasta wojewódzkie też nie najlepiej dbały o peryferie swoich województw.
W latach 80. kompletnie nic się nie działo, a w utworzonym w 1997 roku Rządowym Centrum Studiów Strategicznych (kierowanym wówczas przez Zbigniewa Kuźmiuka) powołano zespół do opracowania koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, którego szefem został prof. Jerzy Kołodziejski. Znalazłem się w tym gronie i w pewnym sensie wymusiłem przy pomocy prof. Bohdana Jałowieckiego, aby w tym dokumencie znalazł się zapis, że najważniejszym celem rozwoju Polski jest utrzymanie stałego, wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, co pozwoli na zasypanie luki cywilizacyjnej względem Europy Zachodniej - nawet za cenę przejściowego zwiększenia różnic międzyregionalnych. Ta koncepcja, przygotowana w latach 1995-97 została opublikowana przez rząd Jerzego Buzka w 2001 roku. I potem właściwie nie było już mowy o wyrównywaniu różnic międzyregionalnych.
- A środki unijne, programy spójności?
- W roku 2004 musieliśmy się poddać koncepcji brukselskiej. Program Boniego Polska 2030 powstał dopiero w 2011, natomiast w 2013 PSL „wykastrował” z niego koncepcję polaryzacji i dyfuzji, wprowadzając do tego dokumentu – w interesie swojego elektoratu - zapisy dotyczące rozwoju małych i średnich miasteczek. Ale do czasu rządu Beaty Szydło właściwie obowiązywała doktryna polaryzacji i dyfuzji. Czyli nie wyrównywania, ale pozwalania na koncentrację i dążenia do tego, żeby poszerzać kanały dyfuzyjne, co jest bardzo trudne, ponieważ tzw. wymywania z reguły przeważają nad efektami rozprzestrzeniania.
Ostatnio ze zdziwieniem zaobserwowaliśmy, że owo rozprzestrzenianie nieco się poszerza. Pojawiają się zjawiska konwergencji, tzn. niektóre obszary słabiej rozwinięte rozwija się szybciej. Nie wiemy jeszcze, z czego to wynika – na pewno jest tu pewien efekt statystyczny (z obszarów słabiej rozwiniętych ludzie wyjeżdżają, a więc wskaźniki w przeliczeniu na liczbę ludności rosną); także - być może – środki europejskie przeznaczane na edukację i kapitał ludzki mogą się przyczyniać do dynamizacji rozwoju obszarów o relatywnie niższym poziomie wykształcenia mieszkańców. Być może poprawa skomunikowania z ośrodkami metropolitalnymi powoduje zwiększenia zasięgu pozytywnego ich oddziaływania.
Od 2015 r. obowiązuje doktryna rozwoju zrównoważonego, interpretowana jako rozwoju równomiernego (co nie jest zbyt wyrafinowanym rozumieniem tego dość niejasnego pojęcia). Jest ona podbudowana twierdzeniami, że małe i średnie miasteczka upadają, a szczególnie upadają dawne miasta wojewódzkie, co nie jest jednak prawdą, bo badania pokazują, że jedne, owszem, upadają, ale inne - nie. Tak, jak upadają niektóre miasta, a inne rosną, które nie były miastami wojewódzkimi.
- Zatem doktryna równomiernego rozwoju jest nieracjonalna?
- Po pierwsze, jest nieskuteczna. Nie ma przykładu na świecie, który wskazywałby, że opieranie rozwoju obszarów słabiej rozwiniętych tylko na pomocy zewnętrznej, prowadzi do dynamizacji ich rozwoju. Żeby tak się stało, pomoc ta musi uruchamiać wewnętrzne procesy prorozwojowe, z których najważniejszy to zmiana tradycyjnych struktur gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych, których zacofanie było głównym czynnikiem owego niedorozwoju. A to jest trudne, ponieważ często miejscowe elity, popierane przez miejscowe społeczności, przeciwdziałają tym zmianom, traktując pomoc jako czynnik umożliwiający ich spowolnienie, albo nawet zaniechanie.
Po drugie, kiedy spojrzymy na mapę dochodów własnych w gminach na mieszkańca, to widzimy bardzo wyraźne różnice uwarunkowane historycznie, o czym już mówiliśmy. Tam, gdzie nie ma miast, tam nie ma podatku z CIT i PIT, bo rolnik PIT nie płaci, na wsi nie ma zakładów przemysłowych, które płacą CIT i nie ma zakładów, które płaciłyby podatek od nieruchomości. Czyli największe dochody mają miasta i obszary wokół nich. Tam, gdzie nie ma miast – tam ludzie żyją biedniej. I to wyraźnie widać na mapie zróżnicowania dochodów własnych gmin.
Ale mamy drugą mapę – wydatków na mieszkańca w gminach i ona nie ma już tych makroregionalnych różnic, bo polityka wyrównawcza różnice te niweluje – są subwencje, dotacje – w konsekwencji w wielkości wydatków gmin w przeliczeniu na mieszkańca nie ma tak wyraźnego zróżnicowania, jest mozaika.
- Czy zatem mieszkańcy małych ośrodków już nigdy nie będą mieć dostępu do tych samych udogodnień jakie mają mieszkańcy dużych miast?
- Oczekiwanie, że mieszkańcy małych ośrodków będą mieć dostęp do takich samych udogodnień, jakie mają mieszkańcy dużych miast jest niemożliwe do spełnienia. Ale to nie znaczy, że mieszkaniec małego miasta nie powinien mieć zapewnionych podstawowych usług społecznych: dostępu do szkoły, lekarza, kultury.
Jest taka teoria ośrodków centralnych niemieckiego geografa, Waltera Christallera, dotycząca różnych rodzajów dóbr centralnych o różnych zasięgach rynkowych. Mówi ona, że jest 6 poziomów obsługi: wioska, siedziba gminy, powiatu, województwa, metropolia, stolica. Charakteryzują się one tym, że każdy wyższy poziom w hierarchii ma wszystkie te same urządzenia obsługi mieszkańców co poziomy niższe, plus jeszcze swoiste. Po bułki można iść do pobliskiego sklepu (albo poczekać na sklep mobilny na terenach o rzadkiej sieci osadniczej), do liceum dojechać do miasta powiatowego, na uczelnię do większego miasta, ale do filharmonii trzeba pojechać do miasta dużego, a by obserwować obrady sejmu - do Warszawy.
Nie należy także sądzić, że każde miasteczko, czy układ terytorialny będzie się równie dynamicznie rozwijał. Teoria rozwoju regionalnego, którą się nazywa teorią bazy ekonomicznej mówi, że układ taki rozwija się wtedy, jeżeli jest w stanie wytworzyć coś, na co jest zewnętrzny popyt. Bo jeżeli rozwija się tylko wsobnie, to napotyka granice wewnętrznego ograniczonego popytu. Ale trzeba też brać pod uwagę, że zewnętrzny popyt się zmienia – kiedyś był na węgiel, dziś go nie ma, jak zejdzie śnieg z Alp, to zniknie popyt turystyczny w tamtym regionie, jak będzie za gorąco w Grecji i Hiszpanii, to ludzie tam nie będą jeździć itp.
- Nie mamy zatem szans, aby zmniejszyć różnice rozwojowe, jakie u nas występują?
- Niewielkie. I polityka rządowa tego nie zmieni. Nawet polegająca na lokowaniu przemysłów wysokotechnologicznych w małych i średnich miastach, które mają kłopoty, co samo w sobie jest tezą absurdalną, choć lansowaną. Byłoby to działanie nieskuteczne, bo tam nie ma odpowiedniej kultury technicznej, kadr, kooperantów, firm do obsługi itd. Zresztą – kto miałby te przemysły do tych miast kierować? Państwo? Ono nie jest od tego (choć etatyzacja naszej gospodarki postępuje), a prywatny biznes jakoś się tam nie kwapi ze swoimi inwestycjami, bo działalność wysoko zaawanasowana technologicznie znajduje lepsze warunki w wielkim mieście i blisko niego.
Problem polega wiec na umiejętnym zarządzaniem upadkiem, jak twierdzi prof. Maria Halamska. Skoro nie można mieć ośrodka zdrowia dla 50 czy 100 osób, które zostały we wsi, to trzeba im zapewnić dojazd taksówką do ośrodka zdrowia w mieście. Trzeba budować internaty dla młodzieży uczącej się w mieście, zapewniać usługi publiczne w sposób inny niż do tej pory tam, gdzie jest upadek. Trzeba dofinansowywać te ośrodki właśnie w taki sposób. Zamiast zastanawiać się, jak nie dopuścić do upadku – co jest kompletną ułudą, bo ten upadek tak czy inaczej nastąpi - trzeba myśleć, jak ten upadek ucywilizować.
Dziękuję za rozmowę.
*SN 8-9/11 – Hiszpański kryzys XVII w., czyli rodakom ku przestrodze