Obywatelstwo: koncepcja i konsekwencje
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 153
Obywatelstwo jako koncepcja
Termin „obywatelstwo” jest zwykle używany w środowisku akademickim lub w wiadomościach jako synonim narodowości i przynależności narodowej (z perspektywy anglosaskiej, zachodnioeuropejskiej, a następnie Nowego Świata, w istocie jako synonim państwa). Jednakże „obywatelstwo” jako koncepcja jest zasadniczo wytworem filozofii politycznej i prawoznawstwa oraz jest w nich stosowane. W praktyce większość rządów na świecie zajmujących się nadaniem lub nienadaniem komuś obywatelstwa kieruje się albo modelem francuskim opartym na „prawie gleby” (ius soli), albo modelem niemieckim, opartym na zasadzie „prawa krwi” (ius sanguinis).
W rzeczywistości „obywatelstwo” nie jest częścią terminologii ustalonej przez socjologię i antropologię, ponieważ w tych dwóch akademickich obszarach badań pojęcie obywatelstwa pojawiło się dopiero niedawno, w zasadzie wraz z badaniami Rogera Brubakera, Louisa Dumonta czy Immanuela Todda. Pojęcie obywatelstwa jest szczególnie interesujące dla socjologów i antropologów jako zjawisko strukturyzujące zbiorowe reprezentacje i relacje społeczne między jednostkami i grupami (aby mieć określone prawa, ale także pewne obowiązki).
O statusie obywatela decyduje ustawa. W tradycjach związanych z republikańskimi cechami politycznymi, kwalifikacje do posiadania lub nieposiadania obywatelstwa łączono z określonymi prawami i obowiązkami obywateli, a także z zaangażowaniem na rzecz równości obywateli, co jest zgodne ze znaczną wyłącznością w zakresie warunków kwalifikujących (starożytna Grecja, Rzym, a także republiki włoskie wykluczyły kobiety, a następnie niektóre określone klasy robotników z koncepcji obywatelstwa).
W ciągu ostatnich dziesięcioleci, w zasadzie od zakończenia zimnej wojny 1.0 w 1989 r., można wyróżnić trzy istotne przyczyny popularności zajmowania się problematyką obywatelstwa:
1. Przywrócenie państw narodowych w Europie Środkowo-Wschodniej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej;
2. Ponowne pojawienie się problemu statusu mniejszości historycznych, etnicznych i terytorialnych;
3. Problem kondycji imigrantów (np. w Europie Zachodniej).
W zasadzie nauki społeczne zajmują się pojęciem obywatelstwa głównie jako „wyimaginowanej konstrukcji”, która ma zastosowanie w życiu społecznym. Według krótkiej definicji i rozumienia obywatelstwa jest to stan prawny, przyznający sumę praw i obowiązków członkom określonego podmiotu politycznego (państwa).
W kwestii praw i obowiązków można posiadać:
1) obywatelstwo (uczestnictwo w wyborach stanowych na prezydenta i do parlamentu);
2) zezwolenie na pobyt stały (udział wyłącznie w wyborach samorządowych do zgromadzeń); oraz
3) zezwolenie na pobyt czasowy (bez praw wyborczych).
Historycznie rzecz biorąc, na przykład w czasach feudalizmu pełne obywatelstwo posiadała jedynie arystokracja posiadająca prawa polityczne, po których następowały określone obowiązki wobec państwa. W czasach nowożytnych obywatelstwo rozumiane jest jako filar nowoczesnego/współczesnego państwa, przypominający w istocie lojalność wobec jedności politycznej, która nadaje obywatelstwo (obejmuje przede wszystkim obowiązkową służbę wojskową/pobór w obronie „ojczyzny” – kraju obywatelstwa).
Niemniej jednak w przeszłości istniało powszechnie akceptowane pojęcie obywatelstwa, które jest bardzo podobne do współczesnego (jak polis w starożytnej Grecji, republikańskim Rzymie, czy we włoskich wspólnotach średniowiecznych).
Obecnie istnieją pojęcia nawet o obywatelstwie ponadnarodowym/transnarodowym, jak miało to miejsce na przykład w byłej Socjalistycznej Federalnej Republice Jugosławii (podwójne obywatelstwo: republiki i federacji jugosłowiańskiej, ale jeden paszport) czy UE (podwójne obywatelstwo: państwo narodowe i UE z jednym paszportem). Niemniej jednak istniały/są problemy związane z tożsamością ponadnarodową i obywatelstwem ponadnarodowym, jak w socjalistycznej Jugosławii, ZSRR czy obecnie w UE, gdzie przeważająca mniejszość mieszkańców popiera tożsamość ponadnarodową (jugosłowiańską, sowiecką lub europejską), ale posiada obywatelstwo transnarodowe ( Jugosławia, ZSRR czy UE).
Co bardzo ważne, pojęcie (nowoczesnego) obywatelstwa różni się od pojęcia (feudalnego) podporządkowania. Innymi słowy, posiadanie obywatelstwa oznacza bycie członkiem podmiotu politycznego mającego określone prawa, natomiast bycie podmiotem oznacza poddanie się suwerenności (władcy) bez praw, mając jedynie ciężkie obowiązki.
Pojęcie obywatelstwa zakłada relację wzajemnej lojalności pomiędzy bezosobową instytucją (państwem) a jej członkami (ale nie podmiotami). Pojęcie podporządkowania w rzeczywistości implikuje osobistą relację posłuszeństwa i podporządkowania poddanych suwerenowi. Jednakże od czasów nowożytnych (antyfeudalnych) różne rodzaje praw (obywatelskie, społeczne, polityczne, mniejszościowe, itd.) odróżniają obywatelstwo od podporządkowania, które historycznie opierało się na przywilejach (dla arystokracji) i obowiązkach (dla podatników).
Weberowcy (zwolennicy Maksymiliana Karla Emila Webera, 1864-1920) powiedzieliby, że obywatelstwo jest zjawiskiem typowym dla prawno-biurokratycznych systemów politycznych. Według nich podporządkowanie należy do tradycyjnych (feudalnych) i charyzmatycznych systemów politycznych i stosunków społecznych. Ponadto koncepcja obywatelstwa pasuje do „państwa zinstytucjonalizowanego”, natomiast podporządkowanie pasuje do „państwa spersonalizowanego”.
Prawa obywatelskie
Pod pojęciem obywatelstwa rozumie się cztery prawa przysługujące posiadaczom obywatelstwa:
1. Prawa obywatelskie, dotyczące wolności jednostki (wolności osobistej, wolności myśli i wolności wyznania) oraz prawa do sprawiedliwego i równego dla wszystkich wymiaru sprawiedliwości. Wywodziły się one z dominacji klasy średniej w XVIII w.;
2. W XIX w. ustanowiono prawa polityczne, dotyczące sprawowania i kontrolowania władzy politycznej, głosowania i tworzenia partii politycznych;
3. Prawa socjalne (prawa zapewniające pewien poziom dobrobytu i bezpieczeństwa poprzez opiekę społeczną i edukację) zostały zagwarantowane w XX w.;
4. Prawa kulturalne (prawo do zachowania i przekazania potomkowi tożsamości kulturowej, przynależności etnicznej i pochodzenia religijnego) zostały wprowadzone w latach siedemdziesiątych XX wieku.
Niezbędne jest zajęcie się koncepcją obywatelstwa, relacjami pomiędzy obywatelstwem, polityką uznania i wielokulturowością. Obywatelstwo jest procesem społecznym zachodzącym w określonych warunkach historycznych. Musimy pamiętać, że koncepcja obywatelstwa obejmuje zarówno prawa, jak i obowiązki.
Obywatelstwo jako koncepcja jest w świecie zachodnim w dużym stopniu oparta na zasadzie staatsnation (ein sprache, ein nation, ein staat - jeden język, jeden naród, jedno państwo), niemieckim określeniu pochodzenia francuskiego. Zasada ta charakteryzowała historię dawnych treści od XIX wieku. Zgodnie z zasadą staatsnation - każdy naród (grupa etnokulturowo-językowa) musi mieć swoje państwo ze swoim terytorium, a każde państwo musi składać się z jednego narodu. Zgodnie ze zdrowym rozsądkiem i większością wyobrażeń teoretycznych, państwo jest w rzeczywistości narodem kulturowym, czyli społecznością, której członkowie mają te same cechy kulturowe.
Pojęcie kulturnacji odpowiada zarówno: Herderowskiej idei „volk”/ludzi (której główną cechą jest wspólny język dla wszystkich jej członków), jak i oryginalnej francuskiej koncepcji narodu, w której kryteria językowe również odgrywają ważną rolę.
Oryginalna francuska koncepcja narodu została zdefiniowana w 1694 roku przez Académie Française. W istocie niemiecki model romantyzmu opiera się na formule język-naród-państwo, natomiast nowoczesny model francuski po rewolucji 1789-1794 opiera się na odwrotnej formule państwo-naród-język (ta formuła jednak w praktyce w wielu przypadkach skutkuje asymilacją, a nawet czystkami etnicznymi mniejszości).
Zasada staatsnation postuluje utworzenie politycznie suwerennych monokulturowych i/lub monoetnicznych przestrzeni terytorialnych. Zasada ta opiera się na czystości kulturowej i/lub etnicznej. Od XIX w., czyli od chwili wprowadzenia w Europie zasady staatsnation, wielokrotnie podejmowano wysiłki mające na celu ujednolicenie poszczególnych terytoriów narodowych zarówno pod względem etnicznym, jak i kulturowym.
Polityka rekompozycji etnokulturowej w imię zasady staatsnation wpłynęła w niektórych przypadkach zarówno na:
1) czystki etniczne, 2) rewizję granic, 3) przymusową asymilację, 4) wygnania, 5) planowaną imigrację, 6) deportacje itp.
Zajmując się kwestią obywatelstwa, dziś mamy do czynienia z prawami mniejszości i ich ochroną (w wielu przypadkach odnoszącą się do państwa obywatelskiego i społeczeństwa). W skali globalnej prawa człowieka zostały zaakceptowane po 1945 r., a prawa mniejszości po 1989 r. Faktem jest, że państwo narodowe zbyt często było rozumiane wyłącznie jako wyraz geograficzny. Ponadto państwo narodowe jest politycznym stowarzyszeniem obywateli, którzy przynależą do niego choćby ze względu na swoje cechy kulturowe, które często są lekceważone.
My i reszta
Nie każdy może bezkrytycznie należeć do określonego państwa narodowego. Według Maxa Webera państwo narodowe jest stowarzyszeniem częściowo otwartym na zewnątrz. Historycznie rzecz biorąc, w wielu przypadkach istniały przykłady ograniczonego otwarcia na „innych” lub obcokrajowców (jak Japonia do 1867 r.). Pogląd taki pociąga za sobą stworzenie instytucjonalnych mechanizmów selekcji społecznej, które regulują afiliację i wykluczenie. Należy podkreślić, że zarówno obywatelstwo, jak i narodowość stanowią podstawowe narzędzia określające, kto ma pełne prawo do przynależności do państwa narodowego, a kto jest z niego wykluczony.
Drastyczny przykład polityki obywatelstwa opartego na etyce można wymienić w przypadku Estonii i Łotwy (w celu wyeliminowania wpływu lokalnej mniejszości rosyjskiej na politykę wewnętrzną) bezpośrednio po rozpadzie ZSRR, ale w przeciwieństwie do przypadku Litwy (gdzie mniejszość rosyjska nie była tak liczna). Innymi słowy, w 1991 r. Estonia i Łotwa wprowadziły model obywatelstwa zgodnie z doktryną staatsnacji, która ma tendencję do tłumienia wszelkich form różnic kulturowych na swoim terytorium. Jednak sąsiednia Litwa po czasach sowieckich, czy Malezja po zakończeniu brytyjskiej dominacji kolonialnej w 1956 r., nadały sobie model obywatelstwa wielokulturowego, opierającego się na różnicach pomiędzy różnymi składnikami etnicznymi kraju.
W celu wspierania ścisłej logiki włączania lub wyłączania z państwa narodowego tworzone są określone instytucje, zgodnie z zasadą staatsnation. Na przykład, zgodnie z poradziecką konstytucją Litwy, w rzeczywistości na prezydenta kraju może zostać wybrany tylko etniczny Litwin (78 akapit: „Respublikos prezidentu gali būti renkamas Lietuvos pilietis pagal kilmę…” [W imieniu Prezydenta Litwy Rzeczpospolitą może zostać wybrany jedynie obywatel Litwy, zgodnie z pochodzeniem…]).
Niemniej jednak te restrykcyjne instytucje to:
1. Naturalizacja;
2. Asymilacja;
3. Uprawniony naród;
4. Mniejszości.
W praktyce cudzoziemiec może uzyskać obywatelstwo w drodze naturalizacji i asymilacji. Musimy jednak pamiętać, że w wielu krajach świata podwójne obywatelstwo jest niedozwolone (jak w Niemczech czy Austrii).
Proces akulturacji skutkuje zmianą przynależności kulturowej. Jest to proces mniej lub bardziej dobrowolny. Zwykle cudzoziemiec musi zrzec się dotychczasowego obywatelstwa. Jednak obecnie podwójne obywatelstwo staje się coraz bardziej rozpowszechnione z prawnego punktu widzenia jako opcja bardziej demokratyczna. Nadal jednak w większości przypadków uważana jest za niebezpieczną dla zachowania tożsamości narodowej (np. kontrowersyjna debata w Niemczech).
Praktycznie w większości państw istnieje problem obywatelstwa mniejszości polegający na różnicy pomiędzy uprawnionym narodem a resztą populacji (mniejszościami) (przypadek Słowenii i Chorwacji). Taka postawa implikuje asymetrię strukturalną, kryje się za nią częściowe wykluczenie i rozgraniczenie obywatelstwa pierwszej i drugiej kategorii z przysługującymi mu prawami mniejszości (przykład socjalistycznej Jugosławii). W wielu przypadkach obywatelstwo ma charakter etnocentryczny, co rodzi pytanie o obywatelstwo i pluralizm kulturowy.
Kolejną powiązaną kwestią jest związek pomiędzy obywatelstwem a prawem do inności.
Głównymi pytaniami dotyczącymi obywatelstwa są:
1. Czy obywatelstwo pełni funkcję jednoczącą i włączającą?
2. Czy obywatelstwo jest wyrazem harmonijnej wspólnoty politycznej?
Z socjologicznego punktu widzenia obywatelstwo należy postrzegać jako proces agonistyczny wobec konkurencji, napięć, konfliktów, ciągłych negocjacji i kompromisów pomiędzy grupami zaangażowanymi w walkę o uznanie swoich praw.
Na zakończenie
Pojęcie obywatelstwa jest w większości przypadków rozumiane jako zagadnienie badawcze w ramach nauk politycznych. Dlatego też zwykła definicja obywatelstwa jest przedstawiana w kategoriach politycznych jako odnosząca się do warunków członkostwa w państwie narodowym, które zapewniają pewne prawa i przywileje tym, którzy spełniają określone obowiązki.
Obywatelstwo jest koncepcją polityczną, ale nie jest rozwiniętą i uznaną akademicko teorią. Formalizuje jednak warunki pełnego uczestnictwa w określonej wspólnocie (w istocie państwie narodowym).
Oryginalnie polityczna definicja obywatelstwa podkreśla inkluzywny charakter tego terminu (pojęcia), ponieważ oznacza, że każda osoba na terytorium państwa narodowego, która spełnia określone obowiązki, może zostać uznana za obywatela, z odpowiednimi prawami i przywilejami.
Kwalifikacje obywatelskie w rzeczywistości odzwierciedlają koncepcję celów wspólnoty politycznej i pogląd na temat tego, jakie osoby mogą korzystać z dobrodziejstw praw (i obowiązków) jedności politycznej (państwa). Koncepcja obywatelstwa nakłada pewne prawa i obowiązki moralne i prawne na tych, którzy je posiadają. Trzeba cały czas pamiętać, że obywatelstwo z jednej strony daje pewne prawa, ale z drugiej strony wymaga i pewnych obowiązków.
Vladislav B. Sotirović
Dr Vladislav B. Sotirović jest byłym profesorem uniwersytetu w Wilnie na Litwie. Jest pracownikiem naukowym w Centrum Studiów Geostrategicznych i stałym współpracownikiem Global Research.
Za: https://www.globalresearch.ca/citizenship-concept-consequences/5855088
Wyróżnienia w tekście - red. SN
Kłamstwo prawem człowieka?
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 1004
O dezinformacji w sieci
.
Podczas wojen z propagandy prowadzonej w mediach korzystają zawsze obie strony konfliktu. Czynią to w różny sposób, sądzić by można jednak, że z podobnym skutkiem, choć w innych kręgach. Jak zwykły konsument medialnego przekazu może ustalić, która ze stron konfliktu nie mówi prawdy? Kto uprawniony jest, żeby dokonać takiej oceny w naszym imieniu? Czy jest to zadanie dla każdego z użytkowników Internetu osobno, którzy – tak jak radiosłuchacze czy telewidzowie – muszą zdecydować czy dać wiarę dostępnym im przekazom?
Czy w Internecie wspierają nas instytucje podobne do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, powołanej mocą konstytucyjnego mandatu do stania na straży prawa obywateli do rzetelnej informacji? Może w dobie mediów elektronicznych wypracowaliśmy bardziej zaawansowane sposoby rozpoznawania prawdy i rugowania kłamstw? Czy technologia jest w stanie skutecznie służyć w obronie prawdy, czy może być używana jedynie do kłamstw i manipulacji? Czy taki podział jest w ogóle celowy i możliwy?
Prawo do kłamstwa
Wolność wypowiedzi jest podstawowym prawem człowieka, gwarantowanym przez umowy międzynarodowe, ustawy krajowe i orzecznictwo. Nie jest ona jednak prawem bezwzględnym: może zostać ograniczona mocą przepisu prawa, gdy jest to niezbędne dla ochrony uzasadnionych interesów społeczności lub jednostki. Przywołując choćby art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wolność wypowiedzi ustąpić musi ochronie dobrego imienia innych osób czy ich prywatności, bezpieczeństwu publicznemu, zapobieganiu przestępstwu, czy ochronie moralności, gdy spełnione są zapisane prawem przesłanki.
Czy jednak wolność słowa kończy się tam, gdzie zaczyna się kłamstwo? Takiego ograniczenia nie odnajdziemy w cytowanym przepisie, nie ma go także w umowach międzynarodowych, polskiej Konstytucji czy kodeksie cywilnym. Co do zasady, świadome lub nieumyślne mijanie się z prawdą nie jest objęte prawnym zakazem. Ten stan rzeczy ma oczywiście racjonalne uzasadnienie: absolutna prawda jest dla człowieka nieosiągalna, zaś odstępstwa od prawdy subiektywnej są niejednokrotnie społecznie przyjęte czy wręcz oczekiwane.
Nawet w przypadku postępowania karnego sędzia zobligowany jest jedynie próbować starannie ustalić prawdziwy przebieg wydarzeń, rozpatrując przedstawione mu dowody, posługując się wiedzą prawniczą, orzecznictwem i własnym doświadczeniem życiowym. Jeśli te nie pozwoliły mu poznać wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji podjął decyzję na podstawie niepełnego obrazu prawdziwych zdarzeń, nie poniesie odpowiedzialności, jeśli działał z należytą starannością.
Ustawodawca karze za kłamstwo jedynie w wyjątkowych, opisanych prawem sytuacjach. Dotyczą one szczególnych okoliczności, gdzie działanie człowieka wiąże się z pokładanym w nim zaufaniem i domniemaną kompetencją, albo gdy kłamstwo ma na celu majątkową korzyść kłamcy. I tak, jeśli doradca inwestycyjny wprowadzi nas w błąd, będzie ponosił odpowiedzialność karną za chybioną poradę (tzw. przestępstwa maklerskie z ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, przede wszystkim art. 171a ust. 2 tej ustawy).
Prawnokarna konstrukcja oszustwa z art. 286 Kodeksu karnego także każe za celowe wprowadzenie w błąd. Tu kłamstwo ma jednak wiązać się z zamierzonym przez sprawcę celem, jakim jest niekorzystne rozporządzenie mieniem przez okłamanego i osiągnięcie przez sprawcę korzyści majątkowej. Kłamstwo karane więc będzie jedynie wtedy, jeśli prawo przypisze mu taką szczególną konsekwencję.
Moglibyśmy prowokacyjnie przyjąć, że prawo do swobody wypowiedzi obejmuje także prawo do mijania się z prawdą, celowo lub choćby nieumyślnie. W tej ostatniej sytuacji przedstawiciele poszczególnych zawodów lub osoby działające w szczególnych okolicznościach pociągane będą do odpowiedzialności, jeśli w danej sytuacji można było od nich wymagać posiadania informacji zgodnych ze stanem faktycznym lub choćby z aktualnym stanem wiedzy (obowiązek dokładania należytej staranności). W takich szczególnych, przewidzianych prawem przypadkach, na jednostce ciąży obowiązek zadbania, żeby unikać rozmijania się z prawdą. W każdej takiej sytuacji sąd pochyli się nad danym przypadkiem i oceni, czy w konkretnych okolicznościach kłamstwo lub nieświadome rozminięcie się z prawdą powinno stać się podstawą odpowiedzialności, karnej czy choćby odszkodowawczej. Obowiązek ten dotyczy także przedstawicieli mediów, w tym mediów społecznościowych.
Wszyscy jesteśmy dziennikarzami
Prawo nie nakłada bezwzględnego obowiązku wierności prawdzie, czy to w relacjach prywatnych, czy w aktywności publicznej. Takiego bezwzględnego obowiązku nie odnajdziemy także w prawie prasowym, regulującym podstawy działania całego sektora mediów w Polsce i odzwierciedlającego reguły dziennikarskiej profesji poza nią.
Prawo prasowe wymaga jednak od dziennikarzy dochowania wierności prawdzie z dołożeniem należytej staranności. Zgodnie z jego art. 6, „prasa jest zobowiązana do prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk", a dziennikarze obowiązani są „zachować szczególną staranność i rzetelność przy zbieraniu i wykorzystaniu materiałów prasowych", przede wszystkim zaś sprawdzać zgodność z prawdą uzyskanych wiadomości lub podać ich źródło (art. 12 prawa prasowego). Brak dołożenia należytej staranności, wskutek którego dojdzie do naruszenia prawnie chronionych interesów innych osób stanowić będzie podstawę do pociągnięcia dziennikarza do odpowiedzialności, lub do wymierzenia mu kary wyższej niż ta, która zostałaby wymierzona osobie nie cieszącej się tym statusem. Co więcej, dziennikarz ma prawo odmówić wykonania polecenia służbowego, jeżeli oczekuje się od niego publikacji, która łamie zasady rzetelności, obiektywizmu i staranności zawodowej (art. 10 pr. pr).
Ciążący na dziennikarzach obowiązek dochowania wierności prawdzie z dołożeniem należytej staranności ma istotne znaczenie dla dzisiejszej dyskusji o dezinformacji w sieci. Zgodnie bowiem z definicją dziennikarza zawartą w cytowanej ustawie, jej krąg podmiotowy jest bardzo szeroki. Dziennikarzem jest bowiem każdy, kto choćby przygotowuje materiały do publikacji w prasie, prasą są zaś wszelkie „publikacje periodyczne" (art. 7 ust. 2 pr. pr.), a więc przekazy dostępne dla otwartego kręgu odbiorców, ukazujące się co jakiś czas.
W myśl tego przepisu prasą są „wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, (…) upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania".
O ile więc nie możemy uznać za prasę całego Internetu, (wyłączyć należy np. portale aukcyjne czy strony o charakterze usługowym), o tyle każdy przekaz realizowany za pośrednictwem globalnej sieci elektronicznej, o ile jest publicznie dostępny i ukazuje się okresowo, np. w postaci notatek zamieszczanych na portalu społecznościowym, uznany może być za prasę.
W konsekwencji powinniśmy także od szerokiego kręgu „dziennikarzy obywatelskich", działających za pośrednictwem mediów społecznościowych, oczekiwać należytej staranności przy weryfikowaniu informacji, którymi się dzielą. Dodajmy, że na straży wolności słowa i rzetelności mediów w Rzeczpospolitej stoi Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 Konstytucji RP).
Polska nie jest jednak jedynym państwem, którego organ nadzorujący media z trudem radzi sobie z wykonywaniem skutecznego nadzoru nad rzetelnością mediów, w tym mediów elektronicznych. Dlatego też w wielu państwach, w tym w państwach członkowskich Unii Europejskiej, przyjęto szczególne rozwiązania dotyczące odpowiedzialności za treści elektroniczne.
Facebook a ministerstwo prawdy
Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną w art. 14 wprowadza tzw. mechanizm „zobacz i działaj" (notice-and-take action). W myśl tego przepisu, odzwierciedlającego analogiczne postanowienia dyrektywy o handlu elektronicznym, obowiązującej we wszystkich państwach UE od roku 2001, dostawca usług świadczonych drogą elektroniczną, takich jak serwis Facebook, Twitter czy Instagram, co do zasady nie ponosi odpowiedzialności za treści, do których umożliwia dostęp, o ile nie wie o ich bezprawnych charakterze.
Jeśli taką wiedzę nabędzie, czy to wskutek własnego działania (np. podjęcia moderacji komentarzy pod tekstem), czy wskutek „urzędowego zawiadomienia lub wiarygodnej wiadomości", stanie się odpowiedzialny za taki bezprawny przekaz, jeśli nie uniemożliwi niezwłocznie do niego dostępu.
Interpretacja tego przepisu sprawa nam kłopoty od dnia jego przyjęcia: czym jest „wiarygodna wiadomość", na podstawie której Facebook powinien usunąć treść, zdaniem jej nadawcy niezgodną z prawem? Jak zweryfikować jej wiarygodność? Czy sam podpis nadawcy wystarczy, czy raczej powinien załączyć do niej dodatkowe dowody, a jeśli tak, to jakie?
Mimo prób, taki prawnie wiążący model wiarygodnej wiadomości nie powstał, pozostawiając decyzję co do uniemożliwienia dostępu do wskazanych przez nadawcę treści w gestii usługodawcy. To rozwiązanie jest wytrwale krytykowane przez obrońców wolności słowa w sieci jako zawierające w sobie nieuchronnie niepożądany „efekt mrożący" – usługodawca, w obliczu potencjalnej odpowiedzialności za zgłoszoną treść, skłonny będzie raczej ją zablokować (usunąć), nie ryzykować wypłatę odszkodowania czy zadośćuczynienia.
Dyskusja ta tradycyjnie dotyczy krytyki ścisłej współpracy organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi z dostawcami treści elektronicznych takimi jak YouTube, gdzie każde zgłoszenie potencjalnego naruszenia przez np. amerykańską Recording Industry Association of America traktowane jest jako wiarygodne i natychmiast skutkuje zablokowaniem wskazanych treści, bez weryfikacji czy ich twórcy działali np. w granicach dozwolonego użytku, czy prawa cytatu.
Przygotowany przez Komisję Europejską projekt wspólnej regulacji, która prawdopodobnie niebawem zastąpi dyrektywę o handlu elektronicznym: Digital Services Act, utrwali to niedoskonałe rozwiązanie. Co ciekawe, ów niepożądany efekt mrożący dyrektywy o handlu elektronicznym ostatnio (2021) stał się przedmiotem zainteresowania także polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości, które przedstawiło projekt ustawy o wolności słowa w mediach społecznościowych.
Projekt ma skłonić m.in. administratorów portalu Facebook do nieusuwania treści, które uznają za niezgodne z warunkami korzystania z serwisu, które jednak zdaniem ewentualnie powołanej Rady Wolności Słowa byłyby zgodne z polskim prawem. Ta propozycja i przyświecająca jej motywacja dobrze obrazują sporny podział kompetencji między państwem a prywatnym dostawcą usług do wytyczania granic wolności słowa i prawa do bycia rzetelnie poinformowanym w dobie mediów społecznościowych.
Prawda Facebooka – czy ochroni nas algorytm?
Facebook jest jednym z tych serwisów społecznościowych, którego właściciele dokładają najwyższej staranności, żeby uniknąć oskarżeń o rozpowszechnianie dezinformacji, stronniczość czy manipulowania udostępnianym przekazem. Jednak choćby wspomniany powyżej projekt powołania Rady Wolności Słowa pokazuje płonność tych wysiłków, choćby w obliczu miażdżących oskarżeń w sprawie firmy Cambridge Analytica
i jej modelu biznesowego opartego na politycznej reklamie kierunkowej, porównywanego do wojskowych operacji psychologicznych.
Mimo opracowania najbardziej zaawansowanego systemu sztucznej inteligencji wspierającego walkę z fałszywymi informacjami i kontami, Facebook okazuje się po raz kolejny bezsilny wobec dezinformacji, gdyż
nie ma prostego, jednego rozwiązania kwestii dezinformacji w sieci. Obrońcy wolności słowa często twierdzą, że lekarstwem na dezinformację nie jest zakaz wypowiedzi ale większe ilość informacji. Tą drogą idzie Unia Europejska
Joanna Kulesza
Latający koń a sprawa polska
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 851
Angielski „Pegaz" (Pegasus) zdominował wyniki wyszukiwania w polskiej wersji wyszukiwarki Google nie za sprawą nagłego przypływu sentymentu Polaków do mitycznego skrzydlatego konia, ale z powodu nagłego upodobania polskich władz do korzystania z izraelskiego programu szpiegującego pod tą samą nazwą.
CGO to izraelska firma informatyczna, która za sowitą opłatą oferuje licencję na korzystanie z najbardziej zaawansowanego na świecie programu szpiegowskiego. Co do zasady oprogramowanie to ma być wykorzystywane przeciwko najgroźniejszym przestępcom, w tym terrorystom, ale ani producent, ani żadna międzynarodowa organizacja nie jest kompetentna, aby weryfikować czy nadzorować sposób jego wykorzystania przez licencjobiorcę.
W konsekwencji program szpiegowski Pegasus jest wykorzystywany przez rządy tych państw, które mogą sobie na niego pozwolić, w dowolnym celu, także do inwigilowania opozycji czy niezależnych dziennikarzy. Jak wskazały badania The Citizen Lab z Toronto, wśród klientów izraelskiej firmy NSO znaleźli się zarówno autokratyczni władcy Arabii Saudyjskiej, jak i rząd Wiktora Orbana.
Analiza The Citizen Lab – niezależnego ośrodka badawczego z Kanady, od blisko dwóch dekad monitorującego stan praw człowieka w sieci – „maluje ponury obraz zagrożeń praw człowieka" wynikających z powszechnego wykorzystania programu Grupy NSO. Według pierwszego raportu z 2018 roku co najmniej sześć krajów, w których wykorzystywany jest Pegasus, „było wcześniej powiązanych z nadużywaniem oprogramowania szpiegującego w celu atakowania społeczeństwa obywatelskiego, w tym w Bahrajnie, Kazachstanie, Meksyku, Maroku, Arabii Saudyjskiej i Zjednoczonych Emiratach Arabskich”.
Według The Citizen Lab, Pegasus jest używany przez kraje, które mają historię nadużyć praw człowieka ze strony państwowych służb bezpieczeństwa. W kilku krajach badawcze potwierdzili motywy polityczne wykorzystania tego oprogramowania szpiegowskiego, co ich zdaniem poddawało w wątpliwość wykorzystanie tej technologia w ramach „uzasadnionych” dochodzeń kryminalnych. W ostatnich latach do tego grona państw zdecydowała dołączyć Polska.
Problemem prawo, nie technologia
Program Pegasus to „tylko" najnowszy produkt na rynku oprogramowania służącego do cyfrowej inwigilacji. Grupa NSO od lat z umiarkowanym sukcesem konkurowała z takimi amerykańskimi potentatami jak Cisco czy BlueCoat Systems.
Nowe technologie oferują nowe możliwości zarówno w walce z przestępczością, jak i w walce o polityczną władzę. Stabilne i równoważone struktury prawne mają zagwarantować, że prawa jednostki będą skutecznie chronione w konfrontacji z silniejszym podmiotem, jakim zawsze jest państwo. W Europie przekonaliśmy się szczególnie dotkliwie o skutkach braku takiej równowagi w połowie minionego wieku, kiedy to dokumenty poświadczające np. wyznanie mniejszości religijnych wpadły w ręce nazistów przejmujących władzę w kolejnych europejskich państwach. Dostęp to takich akt równał się często śmierci osób, których dane były zawarte w tych rejestrach. Dlatego od początku lat 50. minionego wieku wypracowaliśmy w Europie wszechstronny system ochrony praw człowieka, w tym prawa do prywatności i ochrony danych osobowych.
W tym kontekście problemem nie jawi się nowa technologia, ale raczej prawo, które pozwala na jej niekontrolowane użycie czy nadużycie.
Służby specjalne bez ograniczeń?
Sprawa Pegasusa po raz kolejny obnażyła obecny w Polsce od początków III RP problem z regulacją służb specjalnych. Oczywiście prawo krajowe nie może zawierać szczegółowej procedury, która dotyczyłaby wykorzystania każdej nowej technologii, w tym Pegasusa. Przy użyciu tego oprogramowania, tak jak każdej innej dostępnej metody inwigilacji, korzystamy z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Sprawa Pegasusa po raz kolejny pokazała, że aktualnie obowiązujące w Polsce przepisy nie są dostatecznie precyzyjne, aby zagwarantować skuteczną ochronę praw jednostki przed nadużyciem ze strony organów ścigania czy służb specjalnych. Zakres działania służb specjalnych w Polsce determinowany jest przez szereg aktów prawnych. Wśród nich istotne miejsce zajmują: ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawa o działaniach antyterrorystycznych oraz ustawa o policji.
To właśnie znowelizowana w 2016 r. ustawa o policji pozwala na szerokie wykorzystanie dostępnych technologii w celu zdobywania informacji operacyjnych, przy istotnym ograniczeniu niezależnego nadzoru nad stosowaniem opisanych w niej procedur. Przepisy art. 19 tej ustawy pozwalają policji prowadzić kontrolę operacyjną.
Co do zasady, może ona być zarządzona przez sąd okręgowy na pisemny wniosek Komendanta Głównego Policji, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego, albo na pisemny wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji. Procedura ta ma zagwarantować niezależny, sądowy nadzór nad działaniami organów ścigania. Odzwierciedla ona międzynarodowy standard ochrony prywatności jednostki, który wymaga nadzoru niezależnego sądu nad działaniami organów ścigania.
Zgodnie jednak ustępem 3 omawianego przepisu „w przypadkach nie cierpiących zwłoki", tj. gdy mogłoby to spowodować utratę informacji lub zatarcie, albo zniszczenie dowodów przestępstwa, Komendant Główny Policji może zarządzić, po uzyskaniu pisemnej zgody właściwego prokuratora, kontrolę operacyjną, zwracając się jednocześnie do właściwego miejscowo sądu okręgowego z wnioskiem o wydanie postanowienia w tej sprawie.
W przypadku braku zgody sądu okręgowego, dowody zdobyte w trakcie tak przeprowadzonej kontroli operacyjnej powinny być zniszczone. Warto pamiętać jednak, że niedawne (2016) zmiany kodeksu postępowania karnego pozwalają policji wykorzystać przed sądem także dowody będące „owocami zakazanego drzewa", to jest zdobyte z naruszeniem przepisów prawa. Wyjątek z ust. 3 pozwala na prowadzenie kontroli operacyjnej w „szczególnych sytuacjach", których „szczególny" charakter pozostaje w ocenie m.in. Komendanta Głównego Policji, działającego bez zgody sądu.
Co więcej, wprowadzona nowelizacją zmiana ustawy o policji w artykule 20c pozwala także na gromadzenie tak zwanych danych internetowych. W myśl tego przepisu policja może uzyskiwać dane „niestanowiące treści przekazu telekomunikacyjnego" przetwarzane w ramach usługi świadczonej drogą elektroniczną w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw, albo w celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego.
Zakres danych wskazanych w art. 18 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną pozwala np. ustalić lokalizację osoby poddanej tego rodzaju kontroli operacyjnej, numer, pod który wykonywane były połączenia, czy czas ich trwania. Zgodnie z dyspozycją artykułu 20c, dane te mogą być przetwarzane bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą. Przedsiębiorca telekomunikacyjny, na przykład dostawca usługi telefonicznej, zobligowany jest nieodpłatnie udostępniać dane policjantowi dokonującemu kontroli operacyjnej.
Polskie postępowanie karne nie przewiduje procedury pozwalającej na uzyskanie informacji o pozostawaniu w kręgu zainteresowania służb. Informacja taka, inaczej niż w innych państwach europejskich, nie jest udostępniana osobie objętej inwigilacją także po jej zakończeniu. W tym świetle zastosowanie programu Pegasus do inwigilacji osób podejrzanych przez organy ścigania o podejmowanie działań stanowiących zagrożenie dla interesów państwa czy jednostki może zostać uznane za mieszczące się w obowiązujących przepisach prawa.
Rozmawiać więc powinniśmy nie o sposobie stosowania tej konkretnej technologii, ale o właściwych procedurach, które powinny zabezpieczać interesy jednostki przed nieuzasadnioną, nieproporcjonalną ingerencją w jej prawa podstawowe dokonywaną przez państwo.
Propozycje reform
W ostatnich miesiącach wiele w Polsce mówi się o potrzebie reformy przepisów prawa dotyczących służb specjalnych. Kilka postulatów pojawiło się w debacie publicznej, w tym m.in. przygotowany w 2019 roku raport "Osiodłać pegaza". Wspomniany dokument zawiera m.in. propozycję stworzenia niezależnego organu do spraw kontroli nad działalnością służb specjalnych oraz wprowadzenia do polskiej procedury karnej przepisów pozwalających jednostce na zdobycie informacji, iż była przedmiotem zainteresowania ze strony uprawnionych instytucji.
Obowiązujące w Polsce przepisy o ochronie danych osobowych powinny pozwalać inwigilowanej osobie także na zdobycie informacji o tym, jakie dane osobowe i w jaki sposób były przez służby przetwarzane. Wspomniany powyżej raport zawiera także szczegółową analizę istniejących mechanizmów nadzoru nad policją, strażą graniczną czy Służbą Ochrony Państwa oraz spostrzeżenia, iż nadzór nad służbami, w kształcie w jakim obecnie funkcjonuje w Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezupełny: brakuje w nim bowiem „skutecznych bezstronnych i niezależnych mechanizmów" weryfikowania działalności służb specjalnych.
Ten krajowy raport, opracowany przez organizacje pozarządowe, odzwierciedla zaniepokojenie wyrażone w raporcie Komisji Weneckiej, analizującej zmiany w ustawie o policji wprowadzone w 2016 roku. To te zmiany, opiewające między na innymi wspomniany powyżej artykuł 20, pozwoliły służbom na gromadzenie w szerokim zakresie danych internetowych, w tym tak zwanych metadanych, dotyczących na przykład czasu trwania połączenia czy geolokalizacji urządzenia w czasie trwania owego połączenia.
Komisja Wenecka w raporcie 2016 roku przeanalizowała poprawki do ustawy o policji, zaś przedmiotem jej szczególnego zainteresowania stały się gwarancje przed nadużywaniem narzędzi do inwigilacji. Znajdziemy w raporcie opis międzynarodowych standardów wymagających od państw wprowadzenia i stosowania precyzyjnych przepisów, które stosowane będą pod nadzorem sądów względem określonych jednostek. To zasady fundamentalne dla każdego demokratycznego państwa prawa, jakim w myśl Konstytucji jest także Rzeczpospolita Polska. Wymagają one, aby nadzór nad służbami specjalnymi był szczególnie skuteczny i precyzyjny w związku z władzą, jak jest im przez społeczeństwo oddelegowana.
Polskie przepisy a standard ochrony prywatności
Komisja Wenecka poddała analizie m.in. zapisy artykułu 19 polskiej ustawy o policji. W raporcie odnajdziemy więc odniesienia do tych przestępstw, których popełnienie może uzasadnić zastosowanie także zaawansowanych metod podsłuchowych.
Przedmiotem zainteresowania Komisji była przede wszystkim zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby skutecznie chronione były prawa jednostki zawsze wtedy, kiedy mają one zostać ograniczone ze względu na ochronę np. interesów państwa. Ograniczenie praw jednostki nastąpić może więc jedynie wtedy, gdy osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę celu, np. zapobieganie przestępstwu, nie może być skutecznie zapewnione bez ograniczenia jej praw.
W opinii Komisji Weneckiej polska ustawa o policji po nowelizacji nie jest dostatecznie precyzyjna, kiedy ustanawia zakres podmiotów uprawnionych do podejmowania aktywności inwigilacyjnej i gromadzenia danych, w tym metadanych i danych internetowych. Aktualne przepisy pozwalają na zastosowanie inwigilacji względem jakiejkolwiek osoby czy grupy osób, w tym tych pozostających w stosunku towarzyskim czy rodzinnym z podejrzanym, o ile zastosowane środki pozwolą ujawnić informacje, które w konsekwencji ostatecznie mogą przyczynić się do osiągnięcia celów przyświecających gromadzeniu danych, w myśl art. 19 par. 1 i art. 20c ustawy o policji, omówionych powyżej.
Ponadto, zapisana w prawie praw człowieka zasada przewidywalności wymaga, by ustawa o policji zdefiniowała zakres relacji, w jakich powinni pozostawać ci, którzy są przedmiotem inwigilacji do podejrzanego o popełnienie przestępstwa. Oczywiście, inwigilacją taką objęte mogą być osoby podejrzane o popełnienie konkretnych przestępstw, lecz wykorzystanie możliwości, jakie dają nowe technologie, pozwala jednocześnie gromadzić informacje o osobach postronnych.
Aby wypełnić dyspozycje prawa praw człowieka, ustawa powinna precyzyjnie ograniczać krąg osób objętych działaniami operacyjnymi. Inne osoby, te które pozostają w kontakcie z podejrzanymi w pewnych okolicznościach, nie powinny stać się przedmiotem inwigilacji, biorąc pod uwagę choćby standardy art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i jego paragrafu 2, zawierającego klauzulę limitacyjną.
Istotne jest, aby prawo krajowe precyzyjnie przewidywało okoliczności, w których osoby nie objęte bezpośrednio podejrzeniem popełnienia czynu karnego nie były objęte inwigilacją. Ustawa mogłaby dopuścić zastosowanie takich środków wyjątkowo, np. jedynie w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia szczególnie niebezpiecznych przestępstw, jak te, którym przyświeca motywacja terrorystyczna, czy za którymi kryje się obrót substancjami zakazanymi.
Dodatkowe zagrożenie dla praw jednostki wynika z wprowadzonych w 2016 roku zmiany kodeksu postępowania karnego. Te zmiany pozwalają organom ścigania przedstawianie przed sądem tak zwanych owoców zatrutego drzewa. Ta konstrukcja procesowa, zaczerpnięta ze Stanów Zjednoczonych, ma co do zasady zakazywać wykorzystania przed sądem dowodów zdobytych z naruszeniem prawa i postrzegana jest jako jedna z gwarancji stojących na straży państwa prawa. W 2016 roku Polska zdecydowała z niej zrezygnować.
Zmiany prawa wprowadzone w 2016 roku w założeniu miały odzwierciedlać przepisy Dyrektywy policyjnej 2016/680, która wymaga określonego standardu gromadzenia i przetwarzania danych osobowych przez policję i inne służby.
Istnieje więc europejski standard, którego implementacja pozwoliłaby na skuteczną ochronę praw jednostki. Polska takiej implementacji nie przeprowadziła. Tym samym uznać należy, iż istnieją w Europie przykłady dobrej praktyki, które mogłyby posłużyć za wzór dla rozwiązań krajowych. I tak, na przykład model holenderski zakłada istnienie reprezentatywnej dla wielu grup interesów komisji parlamentarnej, która ściśle nadzoruje działania służb. Precyzyjne rozwiązania, z których mogłaby skorzystać Rzeczpospolita Polska zawarte zostały także między inni w raporcie Komisji Weneckiej i wspomnianym tutaj już raporcie organizacji pozarządowych.
Podsumowując, odnotować należy, iż to nie nowoczesne rozwiązanie informatyczne stanowią zagrożenie - program Pegasus nie jest szczególnym zagrożeniem dla praw jednostki w Polsce. Stanowi on jedynie nowoczesne narzędzie, mające wspierać państwo w walce ze współczesnymi zagrożeniami, takimi jak zorganizowana przestępczość czy terroryzm. Każde narzędzie, także to najbardziej zaawansowane, może jednak być wykorzystane niewłaściwie.
Standard właściwego wykorzystania narzędzi służących do inwigilacji znajduje się w międzynarodowym prawie praw człowieka i w prawie europejskim. Mógłby on znaleźć swoje odzwierciedlenie także w prawie krajowym. Dopóki tak się jednak nie stanie, każde kolejne nowe oprogramowanie, ale i stare znane służbom metody inwigilacji, będą stanowiły rosnące zagrożenie dla praw jednostki.
Joanna Kulesza
Dr Joanna Kulesza jest adiunktem w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego
Każde państwo musi upaść
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 2001
Z dr. nauk prawnych, konstytucjonalistą Ryszardem Piotrowskim, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, rozmawia Anna Leszkowska
- Panie Profesorze, upadek gospodarki i dysfunkcja wielu instytucji publicznych po 89 roku traktowane były przez Polaków jako upadek państwa. Jako upadek państwa odbierano ucieczkę rządu polskiego we wrześniu 39 roku. Kiedy można mówić o państwie upadłym? Kiedy nie działają struktury państwa, brakuje rządu, czy może kiedy zostaje ono pozbawione swoich granic?
- To zależy od kryteriów. Jeżeli będziemy definiowali państwo jako władzę, ludność i terytorium, to odwołujemy się do suwerenności i mówimy: nie ma suwerenności – nie ma państwa. Ale to kryterium jest zawodne, dlatego że nasza własna historia wskazuje, iż suwerenność należy rozpatrywać na różnych poziomach: kulturalnym, duchowym i formalnym, tzn. uznaniu przez inne państwa i wreszcie w dziedzinie zaspokajania potrzeb obywateli. Czyli tutaj postrzegamy państwo jako pewien zespół funkcji – i kiedy są one realizowane, to ono jest, a kiedy nie są – to go nie ma.
Wreszcie państwo możemy postrzegać jako miejsce, w którym realizowane są prawa obywateli. Np. sprawiedliwość jest ostoją mocy i trwałości Rzeczypospolitej i jeśli nie ma poczucia sprawiedliwości – zarówno społecznej, jak i indywidualnej - to wówczas nie ma i Rzeczypospolitej w tym sensie, że ona wprawdzie istnieje, jest w ONZ, czasami bywa w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, ale obywatele doświadczają pewnego deficytu państwa. Już to dlatego, że ich prawa socjalne nie są zagwarantowane, czy też dlatego, że ich poczucie sprawiedliwości wystawione jest na wielkie ryzyko związane z brakiem dobrego, efektywnego orzecznictwa.
Tutaj dotykamy jeszcze jednej, istotnej kwestii: po co w ogóle istnieje państwo? Ono istnieje po to, żeby chronić własnych obywateli przed obywatelami innych państw, rozmaitymi zagrożeniami naturalnymi, ale i przed zagrożeniami, jakie ono samo stwarza: wyzyskiem, wzajemną nienawiścią. To jest istota państwa. I jeżeli rzeczywistość staje się zaprzeczeniem tak rozumianego państwa, a więc nie chroni obywateli przed ich wzajemną nienawiścią do siebie, czy choćby tylko nieżyczliwością, konsekwencjami korupcji, albo nie chroni bezpieczeństwa obywateli przed działaniami innych państw, to można powiedzieć, iż jest ono państwem upadającym lub zmierzającym do upadku.
- Ale tu jest pewna sprzeczność: skoro państwo ma chronić obywateli przed różnego rodzaju zagrożeniami, to jednocześnie nie powinno samo takich zagrożeń stwarzać…
- Temu służy trójpodział władz, który jest po to, żeby państwo mogło chronić obywateli przed nadmiernie skoncentrowaną władzą. Istotą tego podziału jest istnienie efektywnej władzy sądowniczej, tzn. takiej, która jest w stanie np. przekonać administrację podatkową, że źle rozumie przepisy ustawy, albo przekonać ustawodawcę, że źle sformułował prawo podatkowe. I to nie po kilku – kilkunastu latach i tysiącach poszkodowanych podatników, ale w miarę możliwości szybko. Bo jak pokazuje praktyka, sądownictwo administracyjne nie jest w stanie zrobić tego szybko, a sądownictwo powszechne naraża obywateli na wieloletnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Przy czym to nie jest tak tylko u nas – zjawisko to występuje w wielu współczesnych demokratycznych krajach. I wówczas widać, że państwo ich nie chroni przed sobą samym, bo zabiera im nieuczciwie pieniądze i stwarza iluzoryczną perspektywę sprawiedliwości. A to obywateli denerwuje.
- Czy czynniki, które świadczą o państwie upadającym czy też upadłym - społeczne, ekonomiczne, polityczne i prawne - muszą wystąpić łącznie? Jak to traktują prawnicy?
- Prawnicy mają bardzo prostą sytuację, ponieważ istotna jest kwestia uznania międzynarodowego, konstytucji, władz – czyli kryteria formalne. Oczywiście, że te kryteria trzeba stosować łącznie i stopniować. Są państwa bez wątpienia upadłe jak Libia, są państwa, które istnieją tylko z nazwy, istnieją wreszcie państwa, które są potężnymi mocarstwami, a zdaniem obserwatorów nie zapewniają realizacji podstawowych funkcji państwa, np. USA.
Lawrence Lessig, amerykański prawnik, twórca Creative Commons, w książce Stracona republika (Republic, Lost: How Money Corrupts Congress - and a Plan to Stop It, 2011) powiada, że republika dlatego została stracona, iż prawa są tworzone wyłącznie w interesie grup wpływu. W tym sensie można powiedzieć, że nastąpiła prywatyzacja państwa. Z tego punktu widzenia można powiedzieć, że USA są państwem upadłym, a jednocześnie są światowym mocarstwem, dysponującym ponad 800 bazami wojskowymi na całym globie, z ambicjami zarządzania światem. I wedle jednego kryterium USA są supermocarstwem, a według innego – państwem w upadku.
Są też takie państwa, które w zależności od zastosowanych kryteriów możemy oceniać jako wzorcotwórcze, jak europejskie.
- Określane jako stabilne…
- Ale okazuje się, że one lada dzień przestają być tak bardzo stabilne, jak Francja, Wielka Brytania, Włochy. Wszystko więc jest związane z rodzajem zastosowanych kryteriów.
Wreszcie, każde państwo musi upaść, to jest nieuchronne, choć nie bardzo wiadomo, dlaczego. Prawdopodobnie dlatego, że inaczej nie byłoby rozwoju. Gdyby państwo faraonów nie upadło, to mielibyśmy do tej pory system znany powszechnie z Faraona Bolesława Prusa.
Niektóre państwa upadają bardzo niesprawiedliwie, np. państwo Inków czy Azteków. Nie twierdzę, że to były państwa sympatyczne, ale upadły wskutek spotkania z cywilizacją europejską.
Ten proces stałego przekształcania się formy państwa zawsze fascynował filozofów – w szczególności Marksa – i najprawdopodobniej jest nie do opanowania. A więc nieuchronne jest to, że państwa będą zmieniać swoją postać, że postać, jaką znamy pewnie przeminie jak monarchia, której nie mamy, chociaż monarchia z czasów jagiellońskich wydaje się bardzo interesująca i te rozwiązania ustrojowe stanowią dla nas wzór.
Powtarzamy dzisiaj, że w państwie nieupadłym to nie król rządzi, tylko prawa – non rex, sed lex regnat. Z kolei Katonowi zawdzięczamy taką myśl, że upadną te państwa, w których zwierzchnicy są panami praw, a nie prawo panem zwierzchników.
To, że tak się dzieje nie jest rezultatem jakiejś arbitralnej decyzji, ale ma swoje źródło w rzeczywistości społecznej w różnych doświadczeniach, które sprawiają, że może się tak zdarzyć, iż zwierzchnicy, czyli politycy, są panami praw. Do czego to prowadzi, będzie się można przekonać.
Zawsze też jest związek pomiędzy rozwojem cywilizacyjnym, narzędziami, które są stosowane przez ludzi, a konsekwencjami zastosowania tych narzędzi dla losu państw. Tak więc wszystkie te elementy razem trzeba brać pod uwagę.
- Za przyczynę wzrostu liczby państw upadłych lub upadających na świecie (jest takich ok. 60) w końcu XX wieku przyjmuje się dziedzictwo kolonializmu, globalizację, słabość struktur wewnętrznych, złą jakość rządzenia, itd. Jak szybko może dojść do upadku państwa i jakie są jego zarzewia?
- Nigdy nie jest tak, że do upadku państwa wystarczy jedna przyczyna i jest ona przyczyną ostateczną lub pierwszą. Tu zawsze występuje oddziaływanie wielu zdarzeń. Oczywiście to, że państwo musi upaść nie oznacza, że ono w ogóle przestaje istnieć.
Państwo nie upada dopóki nie zamienia się w swoje przeciwieństwo, dopóki nie niszczy ludzi, nie sprawia, że stają się tylko przedmiotem. I takim symptomem upadku jest, niestety, właśnie to uprzedmiotowienie człowieka, który przestaje być ważny, przestaje mieć znaczenie.
Czasem nawet ludzie to odpodmiotowienie akceptują – niezauważalnie, powoli – pięknie o tym mówił Marian Turski w Oświęcimiu – i wtedy ten upadek, o którym myślę, jest zapoczątkowany, kiedy ludzie godzą się ze swoją całkowicie przedmiotową rolą, pozycją w państwie. Oczywiście, że nie zdają sobie sprawy z tego, co się wydarzy. Niemcy przecież nie chcieli upadku swojego państwa, wydawało im się, że będzie ono potężne. Ale to jest związane z kolejnym symptomem, mianowicie postrzeganiem swojego państwa i jego losu w oderwaniu od innych państw.
Wreszcie też niezdolność do zatrzymania napastników – co Gianni Rodari opisał w opowieści Gelsomino w Kraju Kłamczuchów; zdarza się, zauważa Rodari, że jakaś niewielka banda opanuje całe państwo. Miał na myśli, oczywiście faszystowskie Włochy i mówił, że to opanowanie zaczyna się od zmiany znaczenia słów – np. kiedy powiemy o kimś pirat, to będzie znaczyło, że jest to wspaniały, zacny człowiek. Więc to zjawisko związane z niemożnością – z różnych powodów – przeciwstawienia się tej bandzie jest bardzo istotne.
- Powiedział pan, że upadek od słów się zaczyna – czy jest jakaś gradacja zjawisk prowadzących państwo do upadłości? I czy są jakieś czynniki wpływające na szybkość procesu rozpadu, np. zjawiska przyrodnicze?
- One zawsze mają znaczenie, bo np. kryzys klimatyczny zwiększa ryzyko niezadowolenia obywateli, a epidemia może powodować zupełnie nieprzewidywalne konsekwencje, które będą stymulowały upadek instytucji państwa demokratycznego.
Także wojna, która jest takim czynnikiem, która stawia znak zapytania nad wszystkim. Poczucie zagrożenia, krzywdy uruchomione w skali masowej, jak to było w Niemczech jest również takim czynnikiem, który sprzyja katastrofie. Katastrofie rozumianej w ten sposób, że prawo przestaje znaczyć, że państwo przestaje wypełniać swoją misję rzecznika dobra wspólnego, a staje się rzecznikiem jakichś wąskich interesów, czy interesów wykluczających wszystkie pozostałe, a więc staje się rzecznikiem domniemanej wspólnoty narodowej czy domniemanej sprawiedliwości dziejowej, historycznej. Wszystko to sprawia, że traci ono swój dotychczasowy sens i zamienia się w swoje przeciwieństwo.
To może być związane z fazą upadku polegającą na tym, że dotychczasowe rozwiązania, np. w dziedzinie gospodarki, przestają być wystarczające, jak to było w Polsce po 89 roku. Wtedy zlikwidowano przemysł państwowy w sposób całkowicie bezrefleksyjny, bez zastanowienia nad kosztami społecznymi.
Tych kosztów społecznych doświadczamy dzisiaj – one są widoczne w postaci tendencji do rewindykacji zagrażających samym podstawom państwa demokratycznego, związanych z przeciwstawieniem sprawiedliwości prawu i zakwestionowaniem prawomocności i zasady podziału władzy. To zjawisko ma więc swoje źródło w okresie po 89 roku, kiedy wykluczono z owoców transformacji wielką część społeczeństwa bez pytania go o zdanie, nie przeprowadzając referendum, a zakładając z góry, że rząd wie lepiej.
Przy czym trzeba sobie uświadomić, że ówczesna sytuacja była również uwarunkowana koniecznością sprostania wymaganiom Wspólnot Europejskich i dostosowania naszego systemu prawnego do standardów unijnych, co zostało sformalizowane w Układzie Europejskim z 1991 roku (Układ o warunkach stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi). W artykule 68 tego układu zapisano, że prawo polskie ma być dostosowane do standardów europejskich. Oczywiście, pojawiło się pytanie, czy tego rodzaju rozwiązanie jest zgodne z Konstytucją RP - Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas, że w umowie międzynarodowej można zobowiązać się do zmiany własnej konstytucji. Później orzecznictwo Trybunału poszło w zupełnie innym kierunku.
Faza transformacji jest zresztą bardzo trudna, bo jedno państwo przestaje istnieć, a jednocześnie pojawia się nowe.
- Ale nowe jest kontynuacją starego, wszystko po nim przejmuje
- Jest kontynuacją, ale w momencie przejścia od jednego systemu do drugiego można albo wybrać rozwiązanie, które będzie zgodne z zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku, albo nie. Teraz tę zasadę znamy i ona jest w orzecznictwie TK, ale wtedy nie było o niej mowy. Wprawdzie 29.12.89 w Konstytucji pojawiają się słowa, że RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ale co to znaczy, do dzisiaj nie jesteśmy pewni – zwłaszcza gdy chodzi o formułę dotyczącą sprawiedliwości społecznej.
… i społecznej gospodarki rynkowej
- To określenie pojawiło się później, w Konstytucji z 1997 roku, ale to wszystko funkcjonuje w warunkach tej fazy globalizacji, jaką mieliśmy od lat 90., ostatecznie prowadzącej do podporządkowania gospodarki polskiej procesom występującym w skali globalnej. A to z kolei sprowadza nas do bardzo ważnego motywu, dlaczego państwa upadają. One upadają w znacznej mierze dlatego, że nie są w stanie powstrzymać realnego wpływu na państwo korporacji międzynarodowych.
Korporacje międzynarodowe bowiem nie ponoszą odpowiedzialności przed żadnym parlamentem, ani przed żadnym rządem, jak to podkreślał Salvador Allende już w 1972 roku w swoim przemówieniu w ONZ. Państwo nie jest podmiotem, który mógłby ograniczać władzę tych korporacji, które mogą wymusić konkretne rozwiązania podatkowe. Tu znaczącą rolę odgrywa MFW i BŚ, które są podmiotami w istocie promującymi nie wolny rynek, ale interesy gospodarcze i ekonomiczne przede wszystkim USA i międzynarodowych korporacji.
- Kiedy czyta się literaturę prawniczą odnośnie państwa upadłego, odnosi się wrażenie, że prawnicy bardzo ostrożnie podchodzą do tego terminu, ale też widać, że pewne określenia używane są w zależności kto i w jakiej sytuacji ich używa. Dla jednych dane państwo już upadło, a dla innych ono istnieje, tyle że ma przejściowe kłopoty. Niby co roku powstaje ranking państw upadłych, niemniej niektóre dane z tego rankingu są kwestionowane.
Czy w prawie można dokładnie zdefiniować tak dynamiczne zjawiska jak upadek państwa? Termin „państwo upadłe” wprowadzono do prawa międzynarodowego w 1993 roku (przez G. Helmana i S. Ratnera) i niektórzy prawnicy uważają je za pojęcie szkodliwe. Czyli pojęcie państwa upadłego od strony prawnej jest niedopracowane.
- Z pewnością jest niedopracowane, ale czy w prawie międzynarodowym można przyjąć taką formułę, która by pozwoliła na określenie kryteriów akceptowanych również przez tych, którzy upadają?
Prawo międzynarodowe polega bowiem na tym, że jest potrzebna zgoda stron, to jest prawo oparte nie na jednostronnej regulacji przez jakiś podmiot. Trudno jest więc sprecyzować kryteria, które byłyby akceptowane także przez tych, którzy upadają. Wprawdzie mamy przykłady praktyki polegającej na tym, że w pewnym momencie pojawia się odmowa uznania i jakiś podmiot wstępujący w miejsce tego państwa, tego rządu, który dotychczas dysponował uznaniem, przejmuje jego prawa i obowiązki.
Z drugiej strony, mamy kryteria określające prawo przynależności do pewnej wspólnoty państw – np. kryteria kopenhaskie odnoszące się do państw członkowskich UE i kryteria wynikające z traktatu o UE, a więc kryteria pozytywne. Ale one nie odnoszą się do państw w ogóle, ale tych, które spełniają pewien szczególny standard.
Wydaje się, że jeśli chodzi o prawo, to te kryteria z samej natury nie mogą być arbitralne. Prawo jest tutaj wtórne wobec procesów o charakterze politycznym, a więc np. gdy pojawiają się państwa w rezultacie rozpadu (np. Jugosławii), to albo zyskują uznanie, albo nie. I w zależności od praktyki, stanowiska innych państw, można mówić, że upadek jakiegoś państwa został zaakceptowany, potwierdzony, albo że ono nadal istnieje.
- Czyli raczej polityka, a nie twarde zapisy prawa...
- Tak, dlatego że prawo nie może powstrzymać upadku państwa. Zasadniczo prawo międzynarodowe, a zwłaszcza Karta NZ, chroni państwa przed upadkiem w wyniku arbitralnej decyzji innych państw. Ale praktyka tego nie potwierdza. Irak, Libia, Afganistan - to są przykłady świadczące o tym, że te kryteria wypracowane w prawie międzynarodowym nie są stosowane.
Takim instrumentem gwarancyjnym dla trwałości państwa jest posiadanie broni atomowej, która zabezpiecza np. przed interwencją w obronie praw człowieka. Ale to jest kryterium całkowicie praktyczne. Czyli istniejące regulacje prawne, ich respektowanie, są konsekwencją rzeczywistej sytuacji politycznej i gospodarczej w świecie, która charakteryzuje się tym, że dostrzegamy przewagę polityki nad prawem i przewagi siły nad prawem, co nie wróży niczego dobrego.
Dziękuję za rozmowę.
Sztuczna inteligencja a prawo
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 3387
W latach 50. XX wieku John McCarthy ukuł pojęcie sztucznej inteligencji (ang. artificial intelligence, w skrócie AI), które dzisiaj jest kluczowym pojęciem rozwoju technologicznego. Pojawia się w kontekście właściwie każdej dziedziny życia, zarówno nauki, jak i kultury, nauk społecznych, ale także i prawa. Z uwagi na bariery technologiczne AI rozwinęła skrzydła najpierw w popkulturze, a dopiero potem w rzeczywistości.
Aspekty prawne związane z AI nie są obecnie ukształtowane, a sama dyskusja o tym, jak powinno się zmienić prawo w obliczu kolejnej rewolucji technologicznej, dopiero się zaczyna. Tymczasem ramy prawne mogą umożliwić wdrażanie nowych rozwiązań, ale również ograniczać je czy nawet zahamować. Ich rolą powinno być znalezienie równowagi w zmieniającym się społeczeństwie, ale też ochrona uczestników postępu, w tym ludzi, a w przyszłości może również świadomych maszyn.
Niektóre kraje w większym stopniu niż inne dążą do ułatwiania wprowadzania, testowania czy sprzedawania technologii. Rozpoczął się nowy międzynarodowy wyścig, w którym bierze udział cały świat, gdyż liderzy w dziedzinie AI to Stany Zjedno¬czone, Chiny, Wielka Brytania2, a w kolejce aspirujących krajów ustawiają się już Francja, Niemcy, Finlandia, Kanada, Korea Południowa czy Zjednoczone Emiraty Arabskie.
W tym momencie mamy zdecydowanie więcej pytań niż odpowiedzi, jeżeli chodzi o prawne aspekty związane ze sztuczną inteligencją. Odpowiedzi na te pytania zaczynają się powoli kształtować w strategiach państw dotyczących AI, dyskusji akademickiej czy biznesowej, czasami nawet w przepisach prawa. Wyzwań, jakie stawia przed ustawodawstwami i prawnikami sztuczna inteligencja jest bardzo wiele. Omówienie ich wszystkich przekracza ramy tego opracowania, ale warto zapoznać się z kilkoma zagadnieniami, do których odnoszą się poszczególne rządy czy strategie państwowe.
Black Box i ochrona danych
Wiele osób nie wie, jak dokładnie działa sztuczna inteligencja. Nie wszyscy mają techniczne wykształcenie, inni nie są tym na razie zainteresowani. Faktem jednak jest, że algorytmy oparte o AI, które zostają nauczone określonych zachowań, np. podejmowania decyzji, często nie działają w sposób transparentny. Mówi się o tzw. czarnej skrzynce sztucznej inteligencji (ang. Black Box).
W celu rozwoju AI niezbędne jest zastosowanie dużych ilości danych, które zostają przetworzone i stanowią podstawę do uczenia algorytmów. Rodzaje danych różnią się w zależności od zastosowania konkretnej sztucznej inteligencji. Może więc chodzić o dane takie jak obrazy, które mogą, ale nie muszą zawierać informacji dotyczących konkretnych osób, co trudno jednak w stu procentach kontrolować. Trzeba przyjąć, że zachodzi silna potrzeba tak udostępnienia, jak i ochrony danych.
Uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych budzą obawy, że rozwój AI zostanie ograniczony lub spowolniony. Pytania o to pojawiają się w Europie w kontekście ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych, w Polsce znanego jako RODO, za granicą jako GDPR. RODO zaczęło w pełni obowiązywać 25 maja 2018 r. i na razie nie zdążyła się ukształtować praktyka jego stosowania, wątpliwości jest więc sporo. Przede wszystkim pojawiają się pytania o profilowanie, czyli wykorzystywanie zautomatyzowa¬nego przetwarzania danych osobowych w celu oceny niektórych czynników dotyczą¬cych danej osoby, takich jak np. zainteresowania czy sytuacja ekonomiczna. Profilowanie i zautomatyzowane podejmowanie decyzji zostało w RODO poddane ograniczeniom, w tym między innymi obowiązkowi przekazania istotnych informacji o zasadach podejmowania takich decyzji. Kładzie to nacisk na wytłumaczalność AI.
Pytanie, na które będą musieli odpowiedzieć programiści, to pytanie o to, czy każdą ścieżkę decyzyjną AI można odtworzyć, a jeżeli nie, to czy ten sam efekt można osiągnąć wytłumaczalną metodą. Od strony technicznej jest to możliwe i są prowadzone w tym kierunku badania3, jednak ograniczyłoby swobodę rozwoju AI. Przewiduje się, że presja społeczna i nieufność, jaką wciąż budzi AI, spowodują, że wytłumaczalność procesów podejmowania decyzji przez sztuczną inteligencję stanie się w najbliższym czasie priorytetem.
Osobną kwestią jest zabezpieczenie stosowanych danych – w przypadku krajów UE, zgodnie z RODO, każdy administrator danych powinien indywidualnie dobrać środki ochrony do wagi, rozmiarów i zakresu przetwarzania danych. Ramy prawne są więc dosyć szerokie, a wypełnienie ich konkretnymi mechanizmami technicznymi to zadanie dla inżynierów. To, czy zastosowane zabezpieczenia są wystarczające, będą oceniać organy kontroli. W ten sposób praktyka i akt prawny mogą w przyszłości uściślić standardy ochrony danych.
O ile w UE ochrona danych osobowych została ustandaryzowana, na świecie poziom ich zabezpieczenia jest różny. Wiele obaw budzi np. podejście do prywatności w Chinach. W Indiach dostępność danych do wykorzystania w pracach przy AI z jednoczesnym poszanowaniem prywatności i norm etycznych jest wymieniana wśród najważniejszych wyzwań dla całego państwa, jako priorytet wskazuje się także na transparentność AI.
Prawa dla robotów
Na razie hasło „prawa robotów” kojarzy się głównie z trzema (a później czterema) prawami robotyki sformułowanymi przez pisarza Isaaca Asimova. Prawa robotyki opisywane w jego twórczości to zbiór zasad etycznych, w które powinien być wyposażony każdy robot, a które mają za zadanie przede wszystkim chronić człowieka.
Kwestia praw dla robotów, na wzór praw człowieka, na razie pozostaje w sferze fantastyki, ale zaczyna być dyskutowana. Są zwolennicy takiego podejścia i jego przeciwnicy, przypominający, że AI nie może równać się z człowiekiem i nie ma w tej chwili sztucznej inteligencji, która wiernie odwzorowywałaby działanie ludzkie¬go mózgu. Niektóre kraje jednak postanowiły mimo wszystko pokazać obecność AI w dość szokujący sposób, nadając jej namiastkę ludzkich praw.
W 2017 roku mieliśmy do czynienia z kilkoma takimi przypadkami. Japonia przyznała prawo do stałego pobytu w Tokio sztucznej inteligencji o imieniu Mirai. Ta AI jest bo¬tem stworzonym na podobieństwo 7-letniego chłopca i nie ma sztucznego ciała. Inaczej niż w przypadku Sophii stworzonej przez Hanson Robotics. Sophia, obecnie chyba najsłynniejszy robot na świecie, otrzymała obywatelstwo Arabii Saudyjskiej, co biorąc pod uwagę sytuację kobiet w tym kraju wywołało zrozumiałe kontrowersje. Z kolei wiosną 2017 r. w Belgii, w urzędzie stanu cywilnego zarejestrowany został robot pod imieniem i nazwiskiem Fran Pepper.
Oczywiście wydanie aktu urodzenia robotowi czy nawet przyznanie mu oby¬watelstwa nie oznacza jak na razie nabycia przez maszynę takich praw, jak te, które mają ludzie. Roboty nie otrzymują więc tzw. zdolności prawnej, nie mogą kupować w sklepach, wynajmować mieszkań, nie płaci im się za to, co robią (np. Fran Pepper „pracuje” w recepcji uniwersytetu PXL). Na razie traktujemy to w kategorii ciekawostki czy zwracania na siebie uwagi, jednak możliwe, że w ciągu nadchodzących lat będzie trzeba zająć się tym problemem na poważnie.
Komisja Europejska w sprawozdaniu opublikowanym na początku 2017 r. nie wyklucza, że wyjątkowo zaawansowane maszyny mogą się w przyszłości stać „osobami elektronicznymi”. Sama nazwa wskazuje, że zbliża się tutaj roboty do ludzi. Indyjski dokument „Report of Task Force on Artificial Intelligence” stwierdza, że przepisy dotyczące osób używających systemów opartych o AI powinny być odpowiednio stosowane do maszyn autonomicznych, zaś twórcy i projektanci AI powinni dbać o przestrzeganie stosownych przepisów prawa. Zostało też zasygnalizowane, że w przyszłości przyjdzie nam się zmierzyć z pytaniem o prawa i odpowiedzialność „bytów autonomicznych” (ang. autonomous entities). Zdaniem autorów tego raportu, prawo będzie musiało ewoluować, a jako przykład po¬dobnej ewolucji wskazują zmiany w zakresie praw zwierząt.
Polska włączyła się w powyższy trend: 13 czerwca 2018 r. Sophia gościła w Krakowie, gdzie otrzymała indeks krakowskiej AGH. Według prorektora tej uczelni, prof. Jerzego Lisa, gest miał być symbolem, ale też sygnałem, że AGH jest gotowe na wyzwania, jakie niesie sztuczna inteligencja.
AI a prawo karne
Prawo karne to pole, w którym na sztuczną inteligencję można patrzeć dwojako. Z jednej strony pojawia się pytanie, kto będzie odpowiedzialny za szkody wyrządzone przez AI czy przez roboty. W przypadku samochodów autonomicznych mieliśmy już do czynienia z pierwszym wypadkiem spowodowanym przez pojazd działający w trybie autonomicznym.
Na razie nie ma mowy o odpowiedzialności karnej sztucznej inteligencji czy, ogólnie rzecz biorąc, maszyn. Jednak wraz z rozwojem AI być może przyjdzie nam się zmierzyć z tym zagadnieniem. Już teraz powoli rozpoczyna się dyskusja nad tym, czy AI może popełnić przestępstwo.
Z drugiej strony, AI może zostać wykorzystana jako narzędzie egzekwowania prawa czy nawet zapobiegania przestępstwom. Sztuczna inteligencja mogłaby analizować wzory zachowań jednostek czy całych grup ludzi i wykrywać anomalnie, które mogą świadczyć o prawdopodobieństwie wystąpienia naruszenia prawa. W Stanach Zjednoczonych mówi się o tym np. w kontekście ochrony obiektów strategicznych, takich jak lotniska. Przedstawiona koncepcja została zobrazowana w filmie pt: ”Raport Mniejszości”.
Kwestią dyskusyjną jest granica pomiędzy zapewnieniem bezpieczeństwa ogółowi a wolnością jednostki. W Chinach trwają prace nad systemem rozpoznawania twarzy, który ma oceniać zachowania poszczególnych osób i ryzyko popełnienia przez nie przestępstwa, wykorzystuje się też tam AI do analizy nagrań z kamer monitoringu miejskiego, a do 2020 roku planowane jest uruchomienie systemu oceny obywateli pod nazwą Social Credit System. Wykorzystywanie tego typu narzędzi powinno iść w parze z gwarancjami poszanowania praw i wolności obywatelskich. W przypadku Chin budzą się obawy związane z ich brakiem, zresztą praktykuje się tam upublicznianie wizerunków osób, które przeszły przez ulicę niezgodnie z przepisami.
Prawo pracy
Wykorzystanie sztucznej inteligencji i automatyzacja powodują spekulacje, które zawody zostaną zastąpione przez AI, co przekłada się na społeczną nieufność wobec nowych technologii. Przykładowo w Chinach testowany jest system oparty na sztucznej inteligencji, który sprawdza wypracowania.
Automatyzacja może długofalowo wpłynąć na stworzenie nowych miejsc pracy i nowych zawodów. Wśród nich wymienia się oczywiście profesje związane z budowaniem czy programowaniem technologii, ale również np. ekspertów od zarządzania technologiami czy zajmujących się jej aspektami prawnymi, czy też zawody związane z przepływem i ochroną danych. Powszechnie wskazywaną tendencją jest również wykorzystanie technologii w opiece nad osobami starszymi: jeżeli część zadań zostanie przejęta przez sztuczną inteligencję i roboty, ludzcy pracownicy będą mieli okazję skupić się na spędzeniu czasu z podopiecznymi. Z drugiej strony starzenie się społeczeństwa wpłynie na zwiększenie roli opiekunów osób starszych.
Nowe miejsca pracy i nowe zawody nie powstaną jednak od razu. W krótkiej perspektywie dojdzie prawdopodobnie do utraty pracy przez część społeczeństwa, a okres pomiędzy rosnącym bezrobociem wynikającym ze zwiększonego wykorzystania technologii a momentem, w którym zaczną powstawać nowe miejsca pracy, będzie wyzwaniem dla ustawodawców z całego świata. Kładzie się nacisk na rolę kształcenia ustawicznego i rozwijania nowych umiejętności.
Z myślą o tych czynnikach Singapur uruchomił program Skillsfuture, który ma ułatwić mieszkańcom Singapuru zdobywanie nowych umiejętności i trwające przez całe życie kształcenie (ang. lifelong learning). Znaczenie kształcenia ustawicznego podkreśla też w swojej strategii Finlandia, a Zjednoczone Emiraty Arabskie planują program edukacyjny dla 500 obywateli, zarówno kobiet, jak i mężczyzn, w dziedzinie sztucznej inteligencji.
Finlandia testuje, na wybranej grupie bezrobotnych, koncepcję dochodu podstawowego, która zakłada przekazywanie obywatelom comiesięcznej kwoty bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Mogłoby to pomóc w utrzymaniu stopy życiowej społeczeństwa na poziomie pozwalającym na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a być może również motywować do podjęcia dodatkowego kształcenia czy poszukiwań pracy. Eksperyment finlandzki zakończył się w 2018 roku, a jego wyniki jeszcze nie są znane.
Etyka
Trójka naukowców z MIT Media Lab stworzyła pierwszą na świecie „psychopatyczną AI”, jak sami mówią. Chodziło o zwrócenie uwagi na to, że algorytmy same w sobie nie są dobre ani złe. To dane, które wgrywa się do AI, decydują o tym, w jaki sposób zachowa się sieć neuronowa. Norman, bo takie imię otrzymała AI, jest siecią neuronową karmioną szczególnym zbiorem danych w postaci ciemnych zakamarków serwisu Reddit, takich, które koncentrują się na pokazywaniu drastycznych scen. W związku z tym tam, gdzie inne AI widzą np. wazon z kwiatami, Norman widzi zastrzelonego człowieka.
Norman jest eksperymentem, ale co, gdyby taka zwichnięta AI funkcjonowała w obrocie? Pojawia się kwestia etycznego kodeksu tworzenia sztucznej inteligencji i metod jego egzekwowania. Te ostatnie mogą zostać zapewnione odpowiednimi przepisami prawa wymuszającymi zastosowanie w inżynierii AI określonych standardów etycznych i przewidującymi kary za ich złamanie.
Osobną kwestią jest, kto powinien ustalać te standardy. We Francji padł np. pomysł utworzenia komitetu, który byłby otwarty na głos społeczeństwa i przewodziłby dyskusji na temat etyczności AI w określonych ramach prawnych. Co więcej, różne społeczeństwa postrzegają normy etyczne w różny sposób, co też utrudnia przyjęcie uniwersalnej etyki AI.
Podobnym eksperymentem przez przypadek została Tay, AI zaprezentowana przez Microsoft w 2016 roku. Był to prosty chatbot, który miał wchodzić w interakcje z użyt¬kownikami serwisu Twitter. W ciągu 24 godzin stał się jednak odbiciem skrajnych, często obraźliwych wypowiedzi i zostało przez badaczy odcięty od sieci, a część wiadomości skasowana. Obecnie profil bota na Twitterze wciąż istnieje, jednak wszystkie wiadomości są ukryte przed publicznym wglądem.
Pojazdy autonomiczne
Badania nad autonomicznymi samochodami trwają i nadejdzie zapewne moment, w którym takie pojazdy zaczną być powszechnie używane. Oczywiście najpierw muszą się pojawić odpowiednie regulacje prawne. Chodzi o uznanie istnienia samochodów autonomicznych i wprowadzenie zmian w przepisach drogowych państw, ale nie tylko. W razie wypadku nie da się przewidzieć, jak zareaguje człowiek, jednak AI to zupełnie inna historia. Tutaj muszą się pojawić algorytmy, które będą kierować pojazdem i które zareagują w razie wypadku, nie ma miejsca na ludzką spontaniczność. Brakuje jednak zgody co do tego, jakimi kryteriami powinna kierować się AI w razie zagrożenia wypadkiem. Massachusetts Institute of Technology udostępnia test, który pozwala wcielić się w AI decydującą o przebiegu wypadku.
Można sprawdzić, czy bardziej zależy nam na ratowaniu zwierząt czy ludzi, pasażerów czy pieszych, osób przechodzących na czerwonym świetle czy praworządnych, wysportowanych czy otyłych. To często dylemat wagonika, jednak uzmysławia, ile różnych kryteriów można przyjąć, żeby zaprojektować algorytmy sterujące autonomicznym pojazdem.
W Niemczech stworzono wytyczne, według których powinny być programowane autonomiczne auta. Zwierzęta na drogach czy własność prywatna lub publiczna powinny zejść na dalszy plan. Oprogramowanie miałoby przy tym traktować wszystkich ludzi tak samo, niezależnie od płci, wieku czy innych czynników. Jako naczelną zasadę przyjęto unikanie śmierci człowieka za wszelką cenę.
Niemcy poszli też o krok dalej i przyjęły prawo, zgodnie z którym kierowca znajdujący się w pojeździe autonomicznym powinien być w każdej chwili gotowy do przejęcia kierownicy, jeżeli dostanie sygnał od AI. Jest to zrozumiałe, zwłaszcza w początkowej fazie testów czy upowszechniania takich pojazdów, ale docelowo powinno chodzić jednak o to, żeby kierowca nie był w ogóle potrzebny.
Z kolei Japonia planuje wprowadzenie przepisów, zgodnie z którymi za wypadki będzie odpowiedzialny co do zasady właściciel pojazdu, a producent tylko, jeśli samochód byłby wadliwie wyprodukowany. Hackowanie miałoby być traktowane jak kradzież samochodu, ale właściciel będzie musiał zadbać o odpowiednie zabezpie¬czenia, takie jak regularne aktualizacje oprogramowania pojazdu.
W marcu 2018 r. w Stanach Zjednoczonych w Arizonie doszło do śmiertelnego wypadku z udziałem samochodu Ubera, który działał w trybie autonomicznym. Zginęła kobieta, a wypadek odbił się głośnym echem na świecie, do tego stopnia, że Uber podjął decyzję o zakończeniu testów autonomicznych samochodów w Arizonie. Z doniesień prasowych wiadomo na tę chwilę, że prawdopodobnie oprogramowanie kierujące samochodem zostało źle skonfigurowane i błędnie uznało kobietę poruszającą się pieszo za przeszkodę, którą można zignorować.
Obawy o podobne zdarzenia z udziałem pojazdów autonomicznych są ogromne, pomimo że najprawdopodobniej statystyki wypadków będą niższe niż te z udziałem ludzkich kierowców.
Polskie prawo również nie ignoruje pojazdów autonomicznych. Od lutego 2018r. mamy definicję pojazdu autonomicznego, która zakłada, że w każdej chwili kierowca może przejąć nad nim kontrolę (a zatem podobnie, jak w Niemczech). Prowadzenie testów na drogach jest możliwe po uzyskaniu urzędowego pozwolenia. Żeby je dostać, trzeba wskazać, jaką trasą będzie poruszał się pojazd i kto będzie odpowiedzialny za jej zabezpieczenie, a także mieć specjalną polisę OC za szkody, które mogłyby powstać przy takich testach. Co więcej, trasę konsultuje się z mieszkańcami gminy, w której będą prowadzone testy. Właściciel domu czy działki wzdłuż trasy, po której ma jeździć pojazd autonomiczny, może się temu sprzeciwić. Przepisy nie przewidują, że taki sprzeciw musi mieć jakiekolwiek podstawy, co może rodzić obawy potencjalnych inwestorów. Powstaje pytanie, czy lista wymagań nie okaże się za długa dla firm prowadzących badania i czy poradzą sobie z ewentualnym sceptycyzmem wobec pojazdów autonomicznych, który mógłby zablokować ich testy.
Z kolei Japonia planuje rozpoczęcie testów pojazdów autonomicznych już w 2019 roku, a w maju tego roku Chiny przyjęły przepisy regulujące przeprowadzanie takich testów. Pozwolenie na nie dostał już koncern BMW.
Prawa własności intelektualnej
Eksperymenty ze sztuczną inteligencją wkraczają w sferę zarezerwowaną dotąd dla ludzi: sztukę. AI o imieniu Benjamin stworzyła scenariusz krótkiego filmu science -fiction36, IBM Watson stworzył trailer do filmu „Morgan”. Znany jest też projekt The Next Rembrandt, w ramach którego sztuczna inteligencja przeanalizowała obrazy Rembrandta i stworzyła „nowy” obraz holenderskiego malarza. Sztuczna inteligencja może wspomagać artystów, ale od razu nasuwa się pytanie: do kogo należą prawa autorskie do tego, co stworzy AI?
Koncepcji jest kilka, łącznie z głoszącą, że prawa autorskie w ogóle nie są odpowiednią drogą do uregulowania tej kwestii. Brakuje na razie spójnej koncepcji, czy powinniśmy pójść drogą znowelizowania przepisów albo stworzenia w ogóle nowej regulacji, czy też spróbować wtłoczyć nowe technologie w obowiązujące, czasami ciasne, ramy prawne.
Jak na razie nie ma więc przepisów, które przesądzałyby kwestię praw własności intelektualnej do tego, co tworzy AI. Pewną próbę podjęła Wielka Brytania, która wskazała w swoim ustawodawstwie, że autorem utworów literackich, dramatycznych, muzycznych czy artystycznych, które zostały wygenerowane komputerowo (ang. computer-generated) jest osoba, która podjęła czynności konieczne do tego, aby utwór powstał (ang. the person by whom the arrangements necessary for the creation of the work are undertaken). Jako utwory wygenerowane komputerowo zostały wskazane utwory, w których nie występuje ludzki autor.
Nie jest to precyzyjna regulacja, ale jest pierwszym krokiem w kierunku tego, aby prawo ustaliło autorstwo prac wygenerowanych maszynowo. Naczelną zasadą prawa autorskiego jest to, że autorem może być wyłącznie człowiek i jak dotąd nie doszło do jej przełamania, chociaż pojawiło się kilka takich prób. Nie wydaje się, żeby w najbliższym czasie zmieniło się podejście do ludzkiego autorstwa jako nadrzędnej zasady, ale na pewno prawo będzie musiało zareagować na udział AI w twórczości.
Podsumowanie
Problemem, z którym będą musieli zmierzyć się ustawodawcy, jest rozproszenie. Część krajów przygotowała już strategie rozwoju AI, ale nawet wtedy nie zawsze są one spójne. Świetnym przykładem są Stany Zjednoczone, gdzie podejście do sztucznej inteligencji administracji Donalda Trumpa różni się od tego, co prezentował Barack Obama. W przygotowywanie strategii państwa w sposób naturalny zaangażowana jest administracja rządowa. Idealnym, ale jak się wydaje utopijnym pomysłem byłoby stwo¬rzenie strategii ponad podziałami politycznymi. Może się więc okazać, że aktywność czy kierunek zapoczątkowany w zakresie sztucznej inteligencji będą ulegały modyfikacjom wraz ze zmianami opcji rządzących.
W związku z dużą i rosnącą popularnością zagadnień związanych z AI i robotyzacją, należy prognozować popularność trendu wpisywania się nowych firm w ten nurt. Skoro tak, to dobrym krokiem będzie rozwijanie zachęt inwestycyjnych przeznaczonych na badania i rozwój oraz działalność produkcyjną w dziedzinie robotów. Takie zachęty będą przyciągać start-upy, co wpłynie korzystnie na pozycję oferującego je kraju w dziedzinie AI.
Istotnym czynnikiem opóźniającym wdrożenie nowych technologii jest opór społeczny. W Polsce jego możliwe istnienie uznają wspomniane wyżej przepisy dotyczące pojazdów autonomicznych. Technicznie możliwości automatyzacji są szersze niż jej społeczna akceptowalność. Z tego względu nie doszło do zautomatyzowania wielu czynności wykonywanych przez lekarzy pomimo tego, że byłoby to wykonalne. W związku z tym dla pełnego rozwoju i upowszechnienia AI konieczne będą co najmniej cztery rzeczy: najłatwiejsza do osiągnięcia technologia i trudniejsze do wypracowania ramy prawne, etyczne i społeczne.
Martyna Czapska
Powyższy artykuł noszący tytuł „Aspekty prawne związane z rozwojem sztucznej inteligencji” jest fragmentem raportu „Przegląd rozwoju sztucznej inteligencji na świecie” sporządzonego przez Fundację digitalpoland w 2018 roku.
Publikacja dostępna na licencji CC BY SA 3.0 PL Creative Commons Polska
www.digitalpoland.org
Wieczyste na wieki
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 1656
Z dr. nauk prawnych Cezarym Woźniakiem z Wydziału Prawa i Administracji Politechniki Warszawskiej, autorem książki Użytkowanie wieczyste, rozmawia Anna Leszkowska.
- Panie Doktorze, zniesienie użytkowania wieczystego spora część społeczeństwa przyjęła z radością, argumentując, że wreszcie skończy się ten "komunistyczny przeżytek" i nareszcie obywatele staną się właścicielami swoich spółdzielczych mieszkań. Czy rzeczywiście zachodzi tu przypadek wyższości własności nad użytkowaniem wieczystym, skoro to drugie funkcjonuje z powodzeniem na świecie?
- Jeżeli bierzemy pod uwagę czystą metrykę użytkowania wieczystego, to istotnie mamy do czynienia z prawem okresu PRL, gdyż zostało ono wprowadzone ustawą w 1961 roku. Jednak metryka nie decyduje o jakości prawa – przecież do dzisiaj korzystamy z dobrodziejstw uchwalonych wówczas ustaw jak kodeks cywilny, kodeks rodzinny, czy kodeks pracy wprowadzony w latach 70., dzisiaj oczywiście znowelizowany.
Bywa, że tworzymy nowe regulacje wykorzystując rozwiązania prawne, jeżeli nie wywodzace się bezpośrednio z tamtego okresu, to jednak bardzo mocno osadzone na ówczesnych przepisach prawa. Niektóre z nich jak np. Kodeks spółek handlowych ma metrykę sięgajacą 1934 roku. Jak więc widać, z metryki nic nie wynika. Natomiast rzeczywiście użytkowanie wieczyste wyrosło z pewnej koncepcji i jest bardzo mocno osadzone w historii, co ma wpływ na dzisiejsze jego postrzeganie.
Dlaczego pomyślano o stworzeniu takiej konstrukcji? Otóż istotą państwa, a zatem i prawa socjalistycznego było uspołecznienie ziemi, zniesienie renty gruntowej, uznanie że ziemia ma służyć wszystkim obywatelom, a państwo jest jedynym dysponentem tego narodowego dobra. Tylko ono udostępniało ją obywatelom, jako jedyny własciciel środków produkcji.
- Ta koncepcja znana jest zresztą od wieków, stosowana była i w cesarstwie rzymskim, i we Francji. Nie jest to tylko wymysłem socjalistycznej Polski. A użytkowanie wieczyste do dzisiaj funkcjonuje np. we Francji czy Niemczech.
- Oczywiscie, tyle że prawo we Francji oparte jest na mechanizmach demokratycznych, natomiast państwo socjalistyczne nie ukrywało, że podłoże tego rozwiązania jest czysto ideologiczne. Innymi słowy, wszystko zostało oparte na stwierdzeniu zawartym w preambule do Dekretu o reformie rolnej z 1944 roku, w którym wyraźnie stwierdzono, że państwo z punktu widzenia politycznego ma być właścicielem, władcą ziemi.
- Ale każde państwo jest właścicielem ziemi w swoich granicach...
- Jest władcą, ale w państwach demokratycznych prawo własności przynależy do określonych podmiotów, natomiast w państwie socjalistycznym takiego rozróżnienia w gruncie rzeczy nie było. Ono się pojawiło dopiero w 1990 roku, podczas lipcowej nowelizacji kodeksu cywilnego. W 1945 roku, po zakończeniu wojny, państwo postanowiło przejąć wszystkie środki produkcji, w tym ziemię, żeby je później ewentualnie udostępniać obywatelom.
Jednak państwo wyszło z wojny bardzo biedne, zrujnowane i nie miało środków, aby te nieruchomości utrzymać, a przede wszystkim zagospodarować. Trzeba było więc jakoś zachęcić obywateli, aby chcieli w tym uczestniczyć. Przeszkodą jednak bylo to, że w państwie socjalistycznym to państwo miało rację, co pokazywał – uchylony w początku lat 90. – sławetny artykuł 4 kodeksu cywilnego. Stwierdzano w nim, że w razie jakichkolwiek wątpliwości prymat należy przyznać interesom państwa. Stąd też obywatele bardzo niechętnie włączali się w działania państwa, które wiązałyby ich finansowo czy organizacyjnie.
Wymuszony został więc kompromis między zasadą socjalistycznej niezbywalności własności państwa a potrzebami społeczno-gospodarczymi w postaci takiej konstrukcji prawnej, która dawała obywatelom gwarancje, że państwo nie będzie zbyt mocno ingerować w ich działalność, a państwu pewność, że nikt mu ziemi nie odbierze. Czyli własność pozostawała przy państwie, które dawało obywatelom pewne uprawnienia.
Problem tkwił w rodzaju i zakresie tych uprawnień: bo gdyby to miala być zwykła umowa, to łatwo byłoby ją wypowiedzieć – nawet biorąc pod uwagę ewentualne odszkodowanie (w praktyce mogło być nie do uzyskania). Jedyną gwarancją były więc prawa rzeczowe, które ze swej istoty są trwałe, opisane w kodeksie, co wymusza na wszystkich stronach ich stosowanie.
Taką konstrukcją prawną było użytkowanie wieczyste, które daje obywatelowi prawo do korzystania z ziemi, pozostawiając jej własność przy państwie. Obywatel jest w nim chroniony zapisem, że ma władztwo nad ziemią na określony czas, który nie może być krótszy niż 40 lat, ale nie dłuższy niż 99 lat.
- Czyli trzy, a właściwie sześć i więcej pokoleń, bo ten okres mógł być przedłużany o nastepne 99 lat i dłużej.
- Tak, i to było kolejną gwarancją dla obywateli. Odebrać użytkowanie wieczyste można było (i nadal można) pod warunkiem zapłacenia odszkodowania. I ta koncepcja obywatelom się spodobała, zwłaszcza że podobne rozwiązania znali już z prawa państw zaborczych. Niemcy stosowali prawo zabudowy, mieliśmy w prawie francuskim dzierżawę wieczystą, zatem reguły były znane.
W pierwszym okresie użytkowania wieczystego – w latach 60. i 70. - było ono nadawane jako ekwiwalent zabranego prawa własności. To rozwiązanie było dla obywateli korzystne - mieli bowiem prawo do korzystania z ziemi, zamieszkania na niej, a nie byli obciążeni odpowiedzialnością za własność.
- Zwłaszcza, że użytkowanie wieczyste dawało im też prawo zbywania gruntu.
- Także dziedziczenia – co było niezwykle istotne. Oczywiście, od samego początku ustawodawca przewidywał, że będzie to prawo odpłatne, ale praktyka wskazywała, że te koszty były znikome. Bo co by nie mówić o władzy socjalistycznej, to była ona bardzo wrażliwa społecznie, co skutkowało tym, że można było nawet uniknąć płacenia za nabyty grunt w ramach użytkowania wieczystego.
Sytuacja z użytkowaniem wieczystym zmieniła sie wraz ze zmianą ustroju po 89 roku, kiedy zaczęto patrzeć na użytkowanie wieczyste jak na normalną konstrukcję prawną, która nie ma celów odszkodowawczych za zabrane prawo własności, tylko jest zwyczajnym prawem inwestycyjnym. Coraz częściej bowiem prawo użytkowania wieczystego stosowano jako pewien mechanizm rynkowy – w znacznej mierze byli nim zainteresowani przedsiębiorcy, bo mieli prawo wykorzystania w sposób gospodarczy wydzierżawionego od państwa gruntu, a z drugiej strony – pewność, iż będą mieć wystarczająco dużo czasu, aby zrealizować zyski. Z ich punktu widzenia konstrukcja użytkowania wieczystego była bardzo trafionym pomysłem, co widać dzisiaj po kilkuset tysiącach umów dotyczących ustanowienia prawa wieczystego w celu wyłącznie inwestycyjnym, do prowadzenia działalności gospodarczej.
Wraz z upadkiem ustroju socjalistycznego, zaczęły też się pojawiać głosy, że system ten był niedobry, powodował negatywne konsekwencje i w związku z tym należy w ogóle zapomnieć, że istniał. Rodziły się nawet pomysły, żeby wrócić do prawa przedwojennego. Postanowiono więc, że z prawa trzeba usunąć pozostałości tego ustroju, czyli m.in. użytkowanie wieczyste, które powstało w określonym celu politycznym. Tyle tylko, że trzeba sobie zadać pytanie, czy w roku 2019 ten cel jeszcze istnieje? W moim przekonaniu po części tak, bo w chwili obecnej zmienił się tylko beneficjent tego rozwiązania.
Kiedyś beneficjentem było socjalistyczne państwo, obecnie beneficjentem są głównie samorządy terytorialne. Z punktu widzenia państwa, jego budżetu, użytkowanie wieczyste nie ma wiekszego znaczenia, natomiast dla samorządów dochody z użytkowania wieczystego mają znaczenie kolosalne.
Po pierwsze, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są trwałe, a zatem przewidywalne, można je w pewnym zakresie zmieniać, nie mówiąc o tym, że obecne regulacje dają możliwość manewrowania ich wysokością, a zatem można kreować w pewnym zakresie własną politykę. Z punktu widzenia samorządów jest to więc bardzo przydatne narzędzie, w znakomitej wiekszości fiskalne. Jest to dobre, stałe źródło dochodu. Z punktu widzenia państwa takich skutków nie ma.
- Zatem dlaczego użytkowanie wieczyste zlikwidowano? W ramach walki rządu z samorządami?
- Myślę, że taka teza idzie zbyt daleko, bo przeciwko użytkowaniu wieczystemu wysuwano dwa zarzuty. Pierwszy to polityczny, o którym wspomnialem. Drugi był taki, że ma ono oczywiste cele fiskalne. Ale należy zadać sobie pytanie, czy te cele fiskalne nie są przydatne z punktu widzenia obywateli? Od pewnego czasu bowiem widać tendencję do obciążania samorządów coraz wiekszą liczbą zadań
- i niewystarczającymi dotacjami rządowymi na te zadania...
- No właśnie, a samorząd musi je z czegoś finansować. Oznacza to zmniejszanie wartości majątku własnego samorządów.
Czy jest więc sens likwidować użytkowanie wieczyste? Ze społecznego punktu widzenia być może tak, bo chwytliwsze jest hasło: jestem właścicielem niż użytkownikiem wieczystym, zwłaszcza że ludzie nie rozumieją, czym jest użytkowanie wieczyste. Dla nich jest ono pewną formą własności, co jest zgodne z prawdą, bowiem użytkowanie wieczyste z punku widzenia Kowalskiego mającego mieszkanie w spółdzielni mieszkaniowej niczym sie nie różni od własności. Nawet opłaty za wieczyste użytkowanie umykają z naszego pola widzenia, gdyż zawarte są w czynszu za mieszkanie.
Można się więc zastanawiać, czy ten ostatni ruch związany z przekształceniem nieruchomości mieszkaniowych we własność był celowy. Dla Kowalskiego być może tak, natomiast z punktu widzenia samorządów jest to niewątpliwie strata, bo to bardzo duża wyrwa w ich budżetach.Tym bardziej, że przekształcenie jest obowiązkowe, a ustawa z lipca 2018 nie uwzględnia tego, że samorządy mają perspektywę finansowania. Ustawa zburzyła ten mechanizm i zdecydowanie obniżyła oczekiwane wpływy, ponieważ wiąże opłatę przekształceniową, (którą trzeba ponosić) z obowiązkowymi bonifikatami.
Oczywiście, rozumiemy dlaczego te bonifikaty wprowadzono, ale kompletnie nie pomyślano o sytuacji samorządów terytorialnych. Bo co one mają zrobić np. z inwestycjami zaplanowanymi za dwa lata, a które miały być finansowane z tych środków? Z kolei ustawa o ochronie lokatorów zobowiązuje gminy do tworzenia piecioletnich planów gospodarowania nieruchomościami. W tej sytuacji samorząd terytorialny musi te plany zmodyfikować. W dodatku te zmiany zwiazane ze zniesieniem użytkowania wieczystego są wprowadzane bardzo szybko i w moim przekonaniu – w sposób nieprzemyślany.
- Bez dyskusji ze środowiskiem prawniczym...
- Bo nikt go do takiej dyskusji nie zaprosił, nawet notariuszy, którzy zapewne wskazaliby co najmniej kilka błędów, jakie znalazły się w ustawie. Weźmy np. dwie ustawy: tę o przekształceniu wieczystego użytkowania we własność i kodeks urbanistyczno-budowlany. Ten drugi jest już tak długo w konsultacjach, że zachodzi pytanie, czy ustawodawca ma jeszcze chęć uchwalenia czegokolwiek. Natomiast przy ustawie przekształceniowej konsultacji właściwie nie było, ponadto ustawodawca w ogóle nie wziął pod uwagę przeszłości.
Przecież o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność mówi się praktycznie od lat 90. Pierwsza ustawa, która miała dotyczyć tego przekształcenia to rok 1997 – od tego czasu powtarzamy właściwie te same błędy. A podstawowy błąd polega na tym, że nikt zainteresowanych użytkowników nie pyta o zdanie. Bo jeśli jestem użytkownikiem wieczystym, to czuję się właścicielem, a jeśli otrzymuję informację, że właścicielem mogę być dopiero, jeżeli zapłacę, to nie wiem, za co mam płacić. Poza tym, jeżeli mam się przekształcić, to dlaczego? Tą ustawą burzy się mój spokój, bo do tej pory czułem sie właścicielem, bądź quasi-właścicielem.
Ta ustawa w gruncie rzeczy była skierowana do członków spółdzielni mieszkaniowych. I tu jest gigantyczny problem, bo spółdzielnie mieszkaniowe budowały tam, gdzie otrzymywały grunt, a stanem prawnym gruntu nikt się nie przejmował.Koszty użytkowania wieczystego wpisane były w czynsz i lokatorzy nawet nie mieli świadomości, że za nie płacą, a teraz nagle każe im się za to płacić osobno, nie wyjaśniając dlaczego. Nie mówiąc już o tym, że samo przekształcenie użytkowania wieczystego może nieść fatalne konsekwencje i to w najbardziej wrażliwym obszarze, czyli tam, gdzie mogą się pojawić byli właściciele.
-To prosta droga do gentryfikacji...
- Nie do końca tak musi być, bo trzeba uwzględnić bardzo negatywny mechanizm, który widać na przykładzie sprawy Agnes Trawny ze wsi Narty.
- Ponoć jedną z przyczyn likwidacji użytkowania wieczystego była właśnie wola definitywnego uregulowania statusu gruntów przejętych przez skarb państwa na Ziemiach Zachodnich, które do tej pory były użytkowane wieczyście przez nowych właścicieli...
Drugą była obawa, że po wstąpieniu do UE, obywatele innych państw będą masowo wchodzić w posiadanie polskich gruntów, choć w tym przypadku można było temu zapobiec uregulowaniami prawnymi.
- Władze państwa socjalistycznego nie przejmowały się stanem prawnym. Uznano, że skoro Dekret o reformie rolnej mówił, że państwo jest właścicielem, to załatwia to wszystko. Obecnie mamy z tym kłopot, bo jeżeli właścicielem gruntu jest skarb państwa, gmina, powiat czy wojewodztwo, a użytkownikiem wieczystym np. spółdzielnia mieszkaniowa, to w przypadku pojawienia się byłego właściciela czy jego spadkobiercy powstaje problem, kto ma regulować roszczenia? Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest przecież właścicielem, tylko użytkownikiem wieczystym, z kolei gmina nie może oddać gruntu byłemu właścicielowi, bo obowiązuje ją umowa ze spółdzielnią na 99 lat i nie można jej zerwać bez woli użytkownika wieczystego. Można tu mówić więc tylko o odszkodowaniu. A o jego wysokości będzie decydować sąd, który przede wszystkim sprawdzi, czy odebranie gruntu byłemu właścicielowi było zasadne.
Doświadczenie uczy, że nie było, nie stosowano ówczesnego trybu postępowania - nie wydawano zaswiadczeń, nie było odszkodowań – do tej pory nie ma nawet rozporządzenia, które mówiłoby jak je obliczać i wypłacać. Skutek – wyrok sądu przywracający własność. Co to znaczy? Spółdzielcy w tej sytuacji mogą stracić swoje mienie. Bo do kogo pójdzie ze skargą spółdzielnia mieszkaniowa, będąca adresatem roszczenia?
- Trudno sobie wyobrazić taką sytuację – lokatorzy bloków pewnie dokonaliby samosądu na byłym właścicielu gruntu, który nagle okazałby sie właścicielem także ich mieszkań...Prawodawca powinien to wziąć pod uwagę.
- Tyle tylko, że nie wziął. Problem leży też w tym, że przy przekształceniu spółdzielnia nie może zakwestionować tego, co działo się wcześniej.
- A prawo zasiedzenia? Przecież prawo nie może działać wstecz.
- Tak, ale to dopiero należałoby przeprowadzić sądownie, przedstawić zarzut, np. przedawnienia roszczeń. Nawiasem mówiąc, zarzut upadnie, bo przedawnienie dotyczące własności nieruchomości nie występuje nigdy, więc roszczenia można zgłaszać nawet i po kilkuset latach.
Zatem w omawianym przypadku nic nie stoi na przeszkodzie, żeby doszło do wywłaszczenia tej spółdzielni, bo prawo własności – w przeciwieństwie do użytkowania wieczystego – już przed tym spółdzielców nie chroni, tak jak nie chroni gminy przed roszczeniami, obowiązkiem zwrotu gruntu. Tworząc regulacje, prawodawca winien o tym pamiętać. Tymczasem nie przewidział, że taka sytuacja może wystąpić i nie zabezpieczył interesów milionów lokatorów spółdzielni, ale i użytkowników wieczystych na Ziemiach Zachodnich. Ponadto stworzył przepisy bardzo nieprecyzyjne, np. nie przewidział, że do mieszkania spółdzielczego może być przypisany wolnostojący garaż. Ustawa z lipca 2018 już trzykrotnie ulegała nowelizacji, czyli widać, że mamy do czynienia z niedoróbką prawną.
- Nie przewidział także sposobów rekompensaty ubytków dochodów samorządu. Istnieje obawa, że samorządy postawione pod ścianą z braku dochodów wprowadzą podatek katastralny, bardziej dolegliwy dla obywateli niż za użytkowanie wieczyste...
Poza tym ludzie zadają sobie pytanie, co mi z tego, że wskutek zniesienia użytkowania wieczystego kupię sobie 10 cm2 gruntu pod moim blokiem?
- Z punktu widzenia obywatela te 10 cm2 nic mu nie daje. Jednak prawodawca nie miał innego wyjścia – przyznając prawo do lokalu musiał jednocześnie przyznać udział w gruncie, bo to wynika z podstawowych reguł prawa rzeczowego.
Co do samorządów – one rzeczywiście będą musiały jakoś skompensować sobie ten ubytek w dochodach i mogą to zrobić sięgając do kilku źródeł, nie tylko poprzez podatek katastralny. Jednak w każdym przypadku jest drobne "ale", bo żadna jednostka samorządu terytorialnego nie może swobodnie manewrować opłatami z uwagi na dość ścisłe reguły ustawowe.Czyli za każdym razem będzie potrzebna współpraca rządu i parlamentu. Tyle, że na gruncie zagadnień o jakich mówimy, ja takiego pola współpracy nie widzę. Bo gdyby ustawodawca rzeczywiście myślał o jakiejś rekompensacie, to zrobiłby to przy okazji uchwalenia ustawy. Tymczasem od paru miesięcy jej obowiązywania nic się w tej sprawie nie dzieje i nie widać, żeby rząd miał jakikolwiek pomysł dla samorządu, co z tym zrobić. Ustawy od paru miesięcy drenują budżety samorządów i wydaje się, że nieodwracalnie, bez możliwości uzupełnienia tych ubytków.
- Podatek katastralny spowodowałby poprawę sytuacji samorządów, czy poszedłby do budżetu państwa?
- To jest kwestia ewentualnej regulacji ustawowej. W różnych państwach różnie to wygląda, ale generalnie zawsze rząd coś dla siebie z niego uszczknie. Mam zresztą pewne wątpliwości, czy podatek katastralny spowoduje wzrost zamożności samorządów, bo stanowi on dodatkowe obciążenie dla obywateli, przedsiębiorców, więc bez względu na jego wysokość, będzie rzutować np. na podatek dochodowy.
Ponadto wprowadzenie podatku katastralnego nie nastąpi szybko, bo musi on być powiązany z prawidłowo funkcjonującymi rejestrami publicznymi dotyczącymi nieruchomości, które działają różnie. O ile do ksiąg wieczystych można mieć zaufanie, to już funkcjonowanie innych rejestrów, łącznie z ewidencją gruntów i budynków budzi duże watpliwości.
W samorządach nawarstwiła się też sprawa nieuregulowanych prawnie gruntów
- Co ostatnio wykazała kontrola NIK*...
- A ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność rozwiązuje tylko w minimalnym stopniu ten problem, jeżeli w ogóle. Dotyczy ona bowiem tylko gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, nie tych o przeznaczeniu inwestycyjnym, które dominują, jeśli chodzi o tę formę użytkowania ziemi. Problematyka spółdzielni mieszkaniowych jest głośna i widoczna z uwagi na wielkość populacji, której dotyczy, natomiast z punktu widzenia gospodarczego jest to mniejszość. Spółdzielnie, jeżeli miały jakieś problemy z użytkowaniem wieczystym, to dawno już sobie to ułożyły. Głośne skargi spółdzielni mieszkaniowych są więc skargami na pokaz. One z tymi problemami żyją od dziesiątków lat i w niczym im to nie przeszkadza.
Natomiast hasło, "likwidujemy użytkowanie wieczyste" jest nieprawdziwe, bo my go nie likwidujemy.My likwidujemy tylko pewien jego aspekt – ten, który był najbardziej nośny medialnie, czyli mieszkaniowy. Natomiast pozostanie nam kwestia funkcjonowania przedsiębiorców, dla których użytkowanie wieczyste jest bardzo atrkacyjną możliwością wykorzystania gruntów publicznych. Dla tych, którzy głoszą hasło likwidacji przeżytków socjalizmu będzie to w moim przekonaniu problem, bo jakie będzie uzasadnienie, żeby to zlikwidować? Uzasadnienie społeczne właśnie znika. Ustawa przecież mówi o tym, że przekształcamy tylko grunty wykorzystywane do celów mieszkalnictwa, a po 1.01.19 nie można ustanawiać użytkowania wieczystego. Ale istnieją stare umowy użytkowania wieczystego, ważne prawnie, które w dodatku można przedłużać.
Tu jest analogia do przekształcania lokali spółdzielczych we własnościowe: aby nastąpiło przekształcenie, lokator musiał o to wystąpić, ale nie wzięto pod uwagę, że mogą być tacy, którzy o to nie wystąpią. Skutek jest taki, że choć wykreślono przepisy dotyczące mieszkań lokatorskich, to takie mieszkania ciągle istnieją, zgodnie z prawem.
- Skąd bierze się pogląd Polaków o wyższości własności nad dzierżawą? Czy to wynik doświadczeń historycznych, porwanej historii?
- Myślę, że taki jest tok myślenia Kowalskiego, który się przekształca. To znaczy, jestem właścielem, jestem u siebie, na zawsze, nikt mi tego nie odbierze. Innego celu, innego rozumowania tutaj nie widzę. Tu właśnie przejawia się korelacja aspektów: społecznego i gospodarczego. Ustawodawca zajął się – i to niestarannie – celem społecznym, natomiast kompletnie pominął cel gospodarczy. W moim przekonaniu – z bardzo negatywnymi konsekwencjami.
- Dziękuję za rozmowę.
* Więcej - https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/18/003/