Z prof. SGH Andrzejem Zybałą, kierownikiem Katedry Polityki Publicznej w SGH rozmawia Anna Leszkowska
- Panie Profesorze, jaką rolę w zarządzaniu państwem powinni pełnić naukowcy?
- Naukowcy powinni zajmować się nauką i być dobrzy w tym, co robią. Generalnie naukowiec chce poznać świat, zrozumieć mechanizmy, jakie nim kierują, natomiast nie jest jego rolą zmienianie świata. To rola polityków.
- W takim razie jak wytłumaczyć obecność naukowców w rządach, gremiach zarządzających państwem? I są to nie tylko ekonomiści - ostatnio mamy rządy historyków, wcześniej mieliśmy w rządzie politologów, sporo lekarzy, za rządzenie brali się nawet psychiatrzy…
- To jest specyficzna sytuacja. Wydaje mi się, że jest sporo negatywnych czy niebezpiecznych czynników tego uczestnictwa. Bo zarządzanie państwem, czy współrządzenie nim jest domeną profesjonalistów w dziedzinie praktyki, a nie teorii.
- Czyli zarządzaniem państwem winni się zajmować np. samorządowcy?
- Państwo winno być przede wszystkim technostrukturą, czyli strukturą organizacyjną złożoną z profesjonalistów, którzy przeszli odpowiedni cykl kształcenia i znają dziedziny związane z funkcjonowaniem państwa, finanse publiczne, zarządzanie publiczne, politykę publiczną, budżet, itd. Taką wiedzę mają najczęściej urzędnicy i eksperci.
- Słowo ekspert ma złe konotacje…
- Bo słowo ekspert nie jest dobrze rozumiane. Za eksperta uznaje się często akademików, a to jest nieporozumienie. Akademik jest naukowcem pracującym na uczelni i w tym, co robi – prowadzeniu badań, nauczaniu - stara się być dobry. Natomiast ekspert to jest ktoś, kto zna temat, ważne dla państwa zagadnienie, zna badania naukowe, które tego zagadnienia dotyczą, ale sam nie zajmuje się badaniami ani nauczaniem.
- Zatem jak znaleźć najwłaściwszych ludzi do zarządzania państwem? Mamy z tym wielkie problemy, a w niektórych dziedzinach wręcz katastrofę, jak np. w ochronie zdrowia. Kto winien kierować resortami – tzw. działacze partyjni, samorządowcy, czy eksperci, skoro zakładamy, że naukowcy się do tego nie nadają?
- U nas eksperci jako element technostruktury nie są jeszcze stabilnym czynnikiem systemu rządzenia. Na Zachodzie, szczególnie w krajach anglosaskich ich środowiskiem są tzw. think tanki, czyli różne instytuty nie badawcze, nie akademickie, ale instytuty eksperckie, analityczne. U nas też takie są i to całkiem sporo jak na krótki czas nowego ustroju państwa, ale problem jest taki, że one są dość niestabilne – nie mają pewnych źródeł finansowania, ani stabilnych kadr, nie mają też dobrze dopracowanych metod postępowania - przygotowania i przeprowadzania badań, wyciągania z nich wniosków.
- Ale czy takie ośrodki mogą mieć wpływ na jakość rządzenia państwem? Czy ona nie zależy jednak od kultury politycznej w państwie? Mamy naukowców, którzy piszą od lat ekspertyzy, ostrzegają rządy przed zagrożeniami, jak Komitet Prognoz PAN, ale nic z tego nie wynika. Te raporty prawdopodobnie nawet nie były, ani nie są przez nikogo z kolejnych rządów czytane…
- Tu jest duży problem. Ja sobie tłumaczę to tym, że nie mamy jeszcze doświadczeń w budowaniu wiedzy, która byłaby odpowiednia na potrzeby wzmocnienia funkcjonowania państwa, nie mamy też pewnych cech umysłowych, ani społecznych i w efekcie jest olbrzymia kakofonia.
Są think tanki rzeczywiście niezależne, lub prawie niezależne, są instytuty publiczne i półpubliczne, mniej lub bardziej akademickie, natomiast nie ma w tym wszystkim ładu, jasności, co kto dla kogo robi, za ile i dlaczego.
Państwo potrzebuje wiedzy eksperckiej wytworzonej w sposób niezależny, generalnie technostruktury - i po stronie administracji, i po stronie społeczeństwa obywatelskiego. Technostruktury także po stronie badawczo-konceptualnej. Tworzą ją ośrodki różnego typu – od tych zlokalizowanych w administracji, po think tanki, które są niezależne lub quasi-niezależne, bo afiliowane przy partiach czy grupach nacisku, ideowych ruchach, po akademickie, czyli tam, gdzie powstają koncepcje. Problem jest taki, że akademicy raczej tworzą wiedzę, która mówi nam jak jest, ale nie mówi co trzeba zrobić, żeby było lepiej. Do tego potrzebne są instytuty bardziej eksperckie, które wytwarzają koncepcje rozwiązywania problemów, tzw. policy ideas.
- Dlaczego jednak nie ma u polityków chęci wykorzystywania takich raportów, ekspertyz, diagnozujących problemy ważne dla państwa?
- To jest kwestia psychologii, naszej kultury politycznej, specyfiki działania sektora publicznego w Polsce. Politycy nie są też chętni do poszerzania swojej wiedzy, co dotyczy zresztą całego społeczeństwa. U polityków jest to szczególnie widoczne, bo oni są cały czas widoczni, „na widelcu”.
- Oni sami tłumaczą się brakiem czasu na zgłębianie idei, bo są pod presją spraw bieżących.
- Jest wiele powodów tego stanu rzeczy, zarówno o charakterze strukturalnym, jak i kulturowym. Nie wiem, które są ważniejsze - być może te długoterminowe, kulturowe, tzn. słaba skłonność do analizy, chęci zrozumienia czegoś w sposób pogłębiony i przekonanie, że coś można zrobić na skróty, na intuicję. Takie głębokie przeświadczenie, że naprawdę jest tak, jak myślę, że ten problem jest właśnie taki, jak mi się wydaje, bo na imieninach u cioci było to głęboko rozważane. Nie ma nawet potrzeby weryfikowania tego z twardymi obiektywnymi danymi, które być może pokazałyby inne, bardziej złożone oblicze danego zagadnienia.
Adam Podgórecki twierdzi, że funkcjonujemy w epoce subiektywności. Nasza struktura społeczna generuje autyzm poznawczy, bo żyjemy w małych enklawach rodzinno – towarzyskich, rzadko konfrontujemy się z innymi, a jeśli już to niechętnie. Żyjemy w kulturze racji, tzn. moja racja „mojsza”, moja prawda jest prawdziwsza, i kiedy okazuje się, że trzeba komuś przyznać choć częściową rację, staje się to porażką, wręcz tragedią. Kultura racji to mentalnościowe ograniczenia, mocno utrudniające nam życie.
Ponadto u nas ciągle nie szanuje się wiedzy, nie dostrzega jej znaczenia. My ciągle wierzymy, że te wielkie zamysły, silna wola i wielkie serce reformatorów załatwią wszystko. Ponadto uważamy, że rzeczywistość jest za bardzo chaotyczna, sprzeczna, żeby wykorzystać wiedzę do wprowadzenia pewnego ładu. Podświadomie uznajemy, że wiedza jest tylko pewną fasadą, a tak naprawdę prawdziwe życie to walka między siłami zła a dobra. To kwestia romantyzmu w polskiej psychice, czyli przekonanie, że tak naprawdę problemy rozwiązuje się mocą jakichś wielkich liderów, bohaterów narodowych i silną wolą. Mierzy się siły na zamiary, na chęci. Takie „szczegóły” jak dana regulacja ma wyglądać nie mają znaczenia.
- Co widać przy wprowadzanych ustawach, kiedy okazuje się, że nie tak miało być, nie takie były zamierzenia ich autorów …
- W analizach polityki publicznej - a to się powinno robić standardowo - jest analiza alternatywnych opcji i analiza potencjalnych konsekwencji – również tych niezamierzonych. Bo politycy i często sami eksperci nie do końca zdają sobie sprawę z tego, że nawet najgenialniejsze rozwiązanie ma cały wianuszek niezamierzonych konsekwencji.
- Skąd one się biorą, skoro droga ustawodawcza jest dość długa, pozwalająca poznać problem z różnych stron?
- Proces legislacyjny rzeczywiście jest dość długi i nienajgorzej pomyślany – najpierw jest projekt ustawy, uzasadnienie, ocena skutków regulacji, był nawet test regulacyjny. Tylko jak się przyjrzymy temu bliżej, to widać, że wszystko to jest niskiej jakości. To znaczy, że uzasadnienie jest jednostronne, pokazuje raczej chęć zrobienia czegoś. Brakuje przeanalizowania problemu, dogłębnego jego zrozumienia i dopiero podjęcia działań.
Tu są ważne dwie rzeczy: ścieżka legislacyjna, ale i ścieżka tworzenia polityki publicznej. U nas polityka publiczna, działanie publiczne, jest sprowadzona do projektowania aktów prawnych, natomiast polityka publiczna jest czymś znacznie szerszym, co się pomija. Pomija się początkową fazę, w której interesariusze próbują dogłębnie zrozumieć problem, czyli uruchamiają proces deliberacji. Konsultacja jest już w trakcie procesu legislacyjnego i niestety, często jest lichej jakości.
Niestety, sejm nie jest dobrym miejscem do kształtowania rozwiązań w polityce publicznej. Nigdzie w państwach rozwiniętych nie pełni takiej roli. Robienie tego w naszym sejmie często wynika z chęci uniknięcia konsultacji przy projektach rządowych. Rząd przedstawia je wówczas jako projekty poselskie, bo regulacje są takie, że jeśli posłowie wnoszą projekt ustawy, to nie obowiązuje wówczas konieczność stworzenia dokumentu pn. ocena skutków regulacji.
Na Zachodzie natomiast projekty są deliberowane, analizowane, konsultowane na etapie rządowym. Parlamenty nie odgrywają żadnej roli w tym procesie, bo przedłożenie rządowe parlament albo przyjmuje, albo odrzuca. Parlamentarzyści nie grzebią w regulacjach.
Nasz system procedowania w parlamencie jest korupcjogenny i obrazujący bardzo złą cechę działania publicznego. Rządzący, jeśli nie mają jakiegoś bezpośredniego interesu w danej regulacji, dają ją do sejmu „na pożarcie”. Sejm nie ma jednak odpowiednich służb analitycznych, a posłowie zazwyczaj nie rozumieją tematu.
Rząd powinien to robić inaczej: jeśli jest problem o charakterze reformy strategicznej, to powinien zacząć od zielonej księgi, gdzie pokazuje się problem, jego znaczenie, możliwe rozwiązania, koszty i korzyści. Ta zielona księga winna uruchomić debatę prowadzącą interesariuszy do konsensusu. W kolejnej, białej księdze, rząd przedstawia swoje stanowisko - jak on to widzi, i dopiero na tej bazie tworzy się projekt legislacyjny. Kiedy projekt jest zakończony, wówczas parlament- jeśli rząd ma zdyscyplinowane zaplecze - go przegłosowuje.
Taki system procedowania polityk publicznych jest w Wielkiej Brytanii, Niemczech. W systemie amerykańskim jest trochę inaczej, bo tam w Kongresie odbywają się przetargi interesów, ale w Europie tego nie ma. Rozwiązanie europejskie wynika z faktu, iż parlamentarzyści - wiedząc, iż problemy, z jakimi mają do czynienia są bardzo złożone - nie roszczą sobie pretensji do tego, żeby je rozstrzygać w szczegółach według swojej wiedzy.
- W którym miejscu procesu deliberacyjnego i legislacyjnego powinni pojawiać się eksperci? Kto winien ich zatrudniać?
- Mamy tu kwestie popytu i podaży. Czy jest u nas popyt na wiedzę ekspercką, na koncepcje? Raczej mały, ponieważ administracja publiczna, która jest głównym zamawiającym, nie bardzo jest zainteresowana niezależnymi ekspertyzami, woli opierać się na swoich ludziach, albo pośrednio zależnych od niej. Idealnie byłoby, kiedy popyt pojawiałby się z innych ośrodków niż administracja publiczna.
W krajach zachodnich, szczególnie w USA, są sieci olbrzymich fundacji, think tanków, które są finansowane z różnych źródeł, także publicznych, ale niezależnych od rządu. Mają też dostęp do pieniędzy z różnych fundacji korporacyjnych, darczyńców, itd., mogą więc podejmować sami decyzje o wykonywanych analizach. Duże fundusze mają też partie polityczne i zlecają takie badania.
Niestety, u nas się to nie udaje. Popyt jest mały, więc i podaż nie jest duża – większość polskich think tanków jest finansowo słaba i z własnych środków nie jest w stanie podjąć się zadania eksperckiego. A dobre opracowanie eksperckie jest kosztowne: trzeba zrobić badanie empiryczne, porozmawiać z interesariuszami, być może zrobić krótką ankietę, przejrzeć historię danego problemu, sięgnąć do danych statystycznych. To są tygodnie pracy, albo więcej. Byłoby więc dobrze, gdybyśmy stworzyli system finansowania takich ekspertyz, które mogłyby powstać w ciągu 1-3 miesięcy. Przyrost wiedzy eksperckiej w Polsce w ostatnich latach dokonał się bowiem głównie dzięki środkom z UE.
Przy braku systemu finansowania ekspertyz nie wytworzymy polityki publicznej. Proces legislacyjny w Polsce jest tak zamulony, że można w ostatniej chwili dokonywać znaczących zmian w procedowanych aktach prawnych. To system rozdrapywania kraju, rwania sukna przez tych, którzy mają w danym momencie największą siłę polityczną, największe przebicie, najlepsze dojścia, itd. Przy takim systemie nie wytworzymy żadnej polityki publicznej.
Widać to w ostatniej reformie nauki, która była bardzo długo uzgadniana, a w sejmie mimo to pojawiły się zapisy nieuzgodnione w procesie konsultacji. Oczywiście, mamy tu do czynienia z monstrum regulacyjnym, nie do ogarnięcia w konwencjonalny sposób, ale dyskusje odbywały się na wysokim poziomie ogólności: że chcemy upodmiotowić uczelnie, nadać im większą autonomię, dynamizm i aby w rankingach międzynarodowych miały lepsze wyniki. Nawet interesariusze często nie zagłębiali się w szczegóły, a cały proces konsultacyjny był fatalny.
Tymczasem takie regulacyjne monstrum trzeba najpierw zrozumieć, potem wyszczególnić kilka punktów krytycznych systemu regulacyjnego szkolnictwa wyższego, od których trzeba zacząć, ustalić też to, co trzeba reregulować. Zamiast tego dominowały ogólniki, raczej wyszczególniano cele, do których się dąży i intencje, jakie temu przyświecają – wielkie, romantyczne. Zmianę zaplanowano jednorazowym, heroicznym aktem.
Takie podejście nie mogło przynieść dobrych rezultatów, bo dopiero po tak prowadzonych konsultacjach zainteresowani doczytywali się szczegółów i podnosili larum. Przy okazji wyrządzono wiele szkód, choćby zawieszając punktację pism akademickich.
- W neoliberalizmie praktykowane są drzwi obrotowe, politycy przechodzą gładko do biznesu, finansów a nawet nauki, i odwrotnie. Czy dla sprawnie działającego państwa, taka karuzela na stanowiskach zarządczych ma znaczenie?
- Kluczowe tu jest zarządzanie konfliktem interesów. U nas jest z tym problem. To, co może pomóc w łagodzeniu konfliktu interesów to przejrzystość strukturalna, transparentność w organizacji państwa, przejrzystość procesu legislacyjnego, jawność powiązań osób sprawujących władzę z grupami interesu lobbystycznego.
Jeśli mamy do tego strukturę w postaci watchdogów, które mają za zadanie patrzeć na ręce władzy, to jest większe prawdopodobieństwo że będzie pożądany efekt. Natomiast problemem u nas jest brak takiej struktury, owych organizacji strażniczych, które analizują proces legislacyjny, jego transparentność, także jego treści. W tej dziedzinie klasa polityczna jest bardzo zwarta i jednomyślna – nie chce mieć takich struktur obywatelskich jak na Zachodzie, których głównym celem jest dbanie o przejrzystość w procesach decyzyjnych.
Dziękuję za rozmowę.
O zarządzaniu państwem Autor wypowiadał się w SN Nr 1/18 - Mózg państwa oraz w SN Nr 2/13 - Problemy zbiorowe, polityki publiczne.
Recenzja książki prof. A. Zybały – Polski rozum na rozdrożu ukazała się w SN Nr 6-7/17