Socjologia (el)
- Autor: Krystyna Hanyga
- Odsłon: 3165
Dobiegł końca projekt „Decydujmy razem” adresowany do władz samorządowych i społeczności lokalnych. Realizowany był od 2010 roku, uczestniczyło w nim 108 gmin i powiatów z całej Polski i około 10 tys. osób. Jego cel to wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych.
Samorządy miały do wyboru cztery obszary: przedsiębiorczość, zatrudnienie, integracja społeczna, zrównoważony rozwój. Testowano mechanizmy współpracy administracji publicznej i społeczności lokalnych, różne systemy wsparcia partycypacji, aktywizacji mieszkańców. Powstało szereg opracowań i dokumentów wdrożeniowych, dobre praktyki zarządzania w samorządzie promuje Witryna obywatelska. Ale nie liczba opracowań, seminariów i szkoleń jest miarą sukcesu projektu, tylko skutki społeczne, a na te trzeba jeszcze poczekać.
O pierwsze refleksje na temat zakończonego projektu Krystyna Hanyga poprosiła dr Annę Olech z Instytutu Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji UW, eksperta głównego Instytutu Spraw Publicznych w projekcie „Decydujmy razem”.
- To był udany projekt i szkoda, że już się skończył. Oczywiście jego realizacja różnie wyglądała w różnych gminach, ale tylko w nielicznych projekt nie udał się. Były też miejsca, w których impuls projektowy wywołał naturalną energię i mieszkańców, i przedstawicieli władz. Realizowany przez Instytut Spraw Publicznych wątek badawczy pozwolił ocenić poziom partycypacji publicznej w Polsce i przyjrzeć się czynnikom, które na niego wpływają. Powstał licznik partycypacji, który ma pomóc w samodzielnym mierzeniu poziomu uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji.
Dobrze się stało, że wątki wdrożeniowe były wprowadzane dwiema metodami – metodą opracowaną przez Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej (CAL) lub metodą testowaną przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej.
W założeniach, teoretycznych podstawach one różnią się dość istotnie. Metoda FRDL jest bardziej konkretna, krótkoterminowa, zorientowana na szybki efekt. Metoda CAL-owska jest bardziej refleksyjna, powinna być realizowana przez dłuższy czas i nie tylko punktowo w gminie, ale też na poziomie ponadgminnym, lokalnym, regionalnym czy subregionalnym.
- Którą można ocenić jako bardziej skuteczną?
- Na podstawie wiedzy o procesach społecznych wydaje się, że skuteczniejsze są takie mechanizmy, które wprowadzane są wolniej, ale zakorzeniają się bardziej trwale i wpływają na zmianę postaw ludzi. To jest metoda CAL. Natomiast jeśli chodzi o zdobycie szybko konkretnych umiejętności, to skuteczna będzie również metoda FRDL-owska. One po prostu mają osiągać trochę inne cele, na co innego są nakierowane, więc trudno powiedzieć, która jest lepsza. Ponieważ jednak obie metody były wdrażane w ramach i logice projektu systemowego, który ma swoje prawa, uległy w pewnym stopniu unifikacji.
- To był projekt pilotażowy, wprowadzany w ograniczonej grupie wybranych gmin, przez specjalnie przygotowanych animatorów społecznych. Czy jest szansa, że przetestowane rozwiązania nie tylko utrwalą się w praktyce tych gmin, ale zainspirują także inne?
- Z naszych badań wynikało, że na pewno będą stosowane w znacznej części gmin, w których był realizowany projekt. Kiedy rozmawialiśmy z ich mieszkańcami, z członkami zespołów partycypacyjnych, bardzo często padały stwierdzenia, że teraz już nie będzie tak jak kiedyś, że nie da się tak zupełnie pominąć mieszkańców przy podejmowaniu decyzji. Oczywiście, trudno przypuszczać, że w tych 108 gminach będzie już wspaniale i one będą oddziaływać na 2,5 tys. gmin w Polsce. Jednak w pewnej części będzie działo się coś pozytywnego i sądzę, że lokalni włodarze będą odwoływać się do mieszkańców, podejmując decyzje publiczne czy tworząc dokumenty programowe. W ramach naszych działań wdrożeniowych powstały na przykład rady młodzieżowe, energia tych młodych ludzi została w pewnym sensie zinstytucjonalizowana i tak już pozostanie.
- Wyniki badań, prezentowane na początku wdrażania projektu, nie napawały optymizmem. Pokazały, jak niski jest poziom partycypacji, jak małe zainteresowanie nią po obu stronach. Niepokoi to, że Polacy w większości – ponad 2/3 – deklarują wprawdzie w badaniach zainteresowanie sprawami publicznymi, ale tylko 14% korzysta z możliwości wpływu na ich bieg. Władze samorządowe sięgają najczęściej po formy najprostsze – informowanie i konsultacje. W wypracowywaniu decyzji współpracuje tylko 2,5% mieszkańców. Kto jest najmniej skłonny do partycypacji?
- Mieszkańcy dużych miast, prezydenci i rady dużych miast. W miastach ponad stutysięcznych poziom partycypacji jest najniższy. Najbardziej skłonni do partycypacji są i włodarze, i mieszkańcy wsi, przede wszystkim pogalicyjskich.
- W tym jest pewien paradoks, ponieważ ludzie, którzy powinni być najbardziej predestynowani do współdecydowania, do różnych form partycypacji – ludzie wykształceni, o wyższym statusie zawodowym, społecznym – mieszkają raczej w miastach. I jakoś nie znajduje to odbicia w ich aktywności we współpracy z władzami samorządowymi.
Co mówią wyniki badań jakościowych o przyczynach takich relacji społeczności i władz lokalnych?
- Zastosowaliśmy w tych badaniach metodę studiów przypadków i szukaliśmy takich czynników, które mogą wpływać na tę partycypację – wysoką, niską, na wysoki czy niski poziom aktywności itd.
Wiemy, że partycypacji publicznej nie sprzyja na przykład to, że mieszkańcy są postrzegani przez przedstawicieli władz jako niekompetentni, którzy nie wiedzą i nie potrafią, a co więcej - nie potrafią wziąć odpowiedzialności za to, co robią.
Nie sprzyja również postawa władz lokalnych, które przekonane o doskonałości demokracji przedstawicielskiej, uważają, że skoro zostały wybrane do rządzenia i podejmowania decyzji, to nie muszą angażować do współpracy obywateli.
Niezbyt silna opozycja polityczna w radzie gminy pozwala burmistrzowi czy wójtowi powstrzymać nadmierną aktywność mieszkańców, natomiast silna opozycja powoduje, że muszą liczyć się z głosami krytycznymi czy głosami sprzeciwu.
Partycypacji publicznej sprzyjają środki unijne. Jest tu widoczny pewien mechanizm – przy inwestycjach z tych środków należy mieć na względzie protesty mieszkańców i wówczas najchętniej stosowane są konsultacje społeczne, które są formą najprostszą i najłatwiej dostępną władzom samorządowym. Istotnym czynnikiem jest wzmocnienie organizacji pozarządowych, włodarze gmin są wówczas bardziej skłonni liczyć się z opiniami mieszkańców wyrażanymi poprzez ich przedstawicielstwo.
Z badań jakościowych wynika, że w pewnym sensie mamy do czynienia z zawłaszczeniem tej partycypacji przez NGO. W ponad 60% gmin są osoby czy komórki ds. kontaktów z organizacjami pozarządowymi, ale nie z mieszkańcami. Współpraca z tymi organizacjami ma zresztą głównie charakter finansowy – urząd zleca im zadania publiczne, rzadko są wykorzystywani np. jako eksperci przez grupy robocze.
- Partycypacja publiczna zwykle bywa sprowadzana do konsultacji, a jest to przecież znacznie szerszy problem i wiele różnych płaszczyzn.
- Dla wielu osób, przede wszystkim wielu przedstawicieli władz lokalnych, partycypacja publiczna jest tożsama z konsultacjami. Można je prowadzić na wszelki sposób, w zależności od tego, jakie znaczenie przypisuje się temu procesowi. Można „odhaczyć” konsultacje, nie zbierając ani jednego głosu od mieszkańców. Potwierdzają to wyniki badań: w 80% gmin odbyły się konsultacje społeczne, ale w podejmowanych uchwałach nie widać propozycji mieszkańców.
Tak więc wydaje się, że udział mieszkańców jest znaczący, tylko nie wiemy, jaka jest jakość tych konsultacji i jaki mają efekt. Tym bardziej, że te zaawansowane formy, czyli współdecydowanie, deliberacja, delegowanie decyzji stanowią już tylko kilkanaście procent. Tak więc różnica między tym parciem na konsultacje a delegowaniem decyzji na mieszkańców czy wspólnym wypracowywaniem decyzji jest ogromna.
- Udział w konsultacjach jest raczej bierny, nie pobudza aktywności mieszkańców. Należy stawiać właśnie na współdecydowanie, delegowanie, które wpłyną na wzrost identyfikacji obywateli z działaniami gminy?
- W pewnym zakresie przykładem delegowania decyzji na mieszkańców są budżety partycypacyjne, które stały się ostatnio modne. Podchodzę do nich z rezerwą, obawiam się, że właśnie na fali tej mody mogą stać się swego rodzaju protezą czy listkiem figowym dla władz, które chwalą się swoim poparciem dla partycypacji. Tymczasem wcale tak nie jest, oprócz budżetu są jeszcze tysiące innych spraw i nie ma powodu, żeby tu nie delegować decyzji na mieszkańców, jednak stosunek władz lokalnych do tego poziomu partycypacji jest niechętny. Część traktuje je jako fanaberie, uważając, że mieszkańcy niczego nie potrafią, a zaprojektować decyzję może tylko wysokiej klasy specjalista.
Takie myślenie powoduje, że nie będą skłonni do delegowania decyzji, do współdecydowania, wspólnej pracy, gdzie nie ma pierwszeństwa żadnej ze stron, tylko dyskusje prowadzące do decyzji, która będzie później realizowana.
W moim przekonaniu, forma nazwana współdecydowaniem jest najlepszym sposobem edukacji, nic tak szybko nie powoduje wzrostu wiedzy i umiejętności, jak praktyczne podejmowanie decyzji wespół z przedstawicielami władz.
- Wrócę jeszcze do budżetów partycypacyjnych. Inicjatywa jest dość świeża, oddawanie cząstki budżetu miejskiego do decyzji mieszkańców zainaugurował parę lat temu Sopot, za nim poszło kilka innych miast. W tym roku Warszawa. Pomysłów, na co przeznaczyć pieniądze, było sporo. Natomiast można dyskutować, czy wybór był trafny. Wiele wniosków dotyczyło np. naprawy dziurawych chodników, ustawienia ławek czy koszy na śmieci, remontu boisk, co w gruncie rzeczy powinno należeć do służb miejskich. Rzadko pomysły wpisują się w szersze przedsięwzięcia, w koncepcję zagospodarowania osiedla czy dzielnicy, są bardzo doraźne, punktowe.
- Mało strategiczne? Reaktywne w pewnym sensie, ale na początek dobre i to. Gdyby ten mechanizm wszedł w praktykę, to z czasem, krok po kroku, perspektywa byłaby coraz szersza.
Różne są drogi trwania i rozwoju budżetów partycypacyjnych, ta inicjatywa w kolejnych latach zaczęła więdnąć. To też zależy od tego, jak są traktowane, jakie znaczenie jest im przypisywane przez władze lokalne. Ale pomijając już budżety partycypacyjne, bardziej czy mniej strategiczne, w moim przeświadczeniu jest mnóstwo spraw, gdzie można mieszkańcom oddać trochę władzy.
- Na przykład gdzie?
- Tam, gdzie oni sami najchętniej włączają się. Przede wszystkim jest to właśnie infrastruktura, zagospodarowanie przestrzeni, funkcjonowanie lokalnych instytucji publicznych. Zapominamy o tym innym poziomie partycypacji publicznej, poziomie funkcjonowania publicznych instytucji lokalnych, żłobków, przedszkoli, szkół, ośrodków zdrowia, komunikacji lokalnej, urządzaniu parków, skwerów.
Mówiąc o partycypacji publicznej wciąż pozostajemy na poziomie makro, nie schodzimy na poziom instytucji lokalnych. Coraz częściej jest poruszany problem koprodukcji usług, na ile mieszkańcy mają mieć swój udział w tych, z których korzystają. Wiadomo, że usługi koprodukowane są lepsze, bardziej dostosowane do odbiorcy. To jest, moim zdaniem, ten obszar zupełnie nie zagospodarowany partycypacyjnie, udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji jest tu pomijany.
-W gminach wiejskich partycypacja przebiega najlepiej, m.in. dlatego, że relacje władzy z mieszkańcami są spersonifikowane. W dużych miastach, przy całym skomplikowanym systemie zarządzania, wygląda to dużo gorzej. Jednak problem partycypacji publicznej staje się ostatnio tematem gorącym, mieszkańcy zaczynają się trochę organizować, pojawiają się coraz aktywniejsze, choć małe, grupy obywatelskie i nowe ruchy miejskie, odżywa filozofia prawa do miasta. Czy to zapowiedź zmian w postawach i aspiracjach obywateli?
- Pod względem poziomu partycypacji w miastach jest najgorzej, choć istnieje tutaj największy potencjał do tego partycypowania. W mieście mamy największe możliwości jeśli chodzi o poziom komunikacji społecznej czy infrastrukturę komunikacji społecznej, a z drugiej strony mieszkańcy są najsłabiej włączani do procesów decyzyjnych.
Nowe ruchy miejskie są w pewnym sensie odpowiedzią na brak gotowości prezydentów miast czy urzędów do współpracy. Pojawia się siła i energia do tego, by na tę władzę wpływać, są duże zasoby indywidualne do partycypacji, jeśli chodzi o wykształcenie i status społeczny. Nowe ruchy miejskie instytucjonalizują się, organizują kongresy. Ujawniła się już gra interesów, przy czym konflikty w ramach ruchu społecznego można próbować jakoś pogodzić. Konflikty interesów wśród mieszkańców nie zorganizowanych w żaden ruch powodują, że władze lokalne nie będą skłonne zasięgać ich opinii, by nie stwarzać okazji do eskalowania tych konfliktów.
Ruchy miejskie na razie osiągnęły tyle, że w pewnym zakresie mieszkańcy zaczęli myśleć o swoich miastach jako o własnej przestrzeni, na którą można mieć wpływ. Pytanie, na ile skutecznie będą zdobywać ten wpływ. Na razie tego nie widać, ale być może jest to taki kierunek zmian, który będzie bardziej widoczny w postawach ludzi niż w rzeczywistych efektach działań. Moje miasto, a ja w nim. Trochę obawiam się o upolitycznienie ruchów miejskich.
- Idea prawa do miasta ma coraz więcej zwolenników. Człowiek ma prawo do miejsca, w którym mieszka, przede wszystkim chodzi o dostęp do miejskich zasobów i wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. - To może mieć swoje przełożenie na sposób zarządzania publicznego, na sposób zarządzania miastami. Jestem jednak dość sceptyczna jeśli chodzi o skuteczne stosowanie prawa do miasta, bo to wymaga nie tylko aktywności mieszkańców, ale też otwartości władz miejskich, by tę aktywność sensownie spożytkować.
- Najtrudniejsze do pokonania w polskim społeczeństwie są bariery świadomościowe, kwestie zaufania i generalnie brak myślenia wspólnotowego, kategoriami dobra wspólnego. A przecież to są źródła aktywności obywatelskiej, zaangażowania w lokalne sprawy, identyfikacji z działaniami władz swojej gminy. Bez tego partycypacja raczej nie stanie się trwałą praktyką życia publicznego.
- To prawda. To jest to myślenie opozycją my – wy, my mieszkańcy – wy władza, z drugiej, my władza, wy – mieszkańcy. A to jest przecież władza wybierana. W pracy ze społecznościami lokalnymi kładzie się teraz coraz większy nacisk na pracę z grupami, z całymi społecznościami i ta ścieżka będzie rozwijała się coraz bardziej. O kwestii zaufania czy szerzej –potencjału społecznego już właściwie wszystko zostało powiedziane.
Przy takim myśleniu, że ludziom się nie chce i ludzie nie potrafią, nie będzie nam wzrastał kapitał ludzki i nie będzie wzrastał potencjał społeczności lokalnej. W ten sposób robi się zamknięte koło.
Piłka jest po stronie przedstawicieli władz lokalnych, do nich należy pierwszy krok, stwarzanie warunków do aktywności mieszkańców, edukowanie mieszkańców. Ilu znajdą w odpowiedzi aktywnych, to już inna sprawa.
- Trzeba na nowo zbudować kulturę polityczną, czy sięgać po kulturowe wzory wspólnotowe? Mamy w Polsce tradycje takiego współdziałania, do których moglibyśmy się odwołać?
- Mamy i możemy się odwoływać. Przykładem jest Galicja, tam były silne związki wiejskie, u Kaszubów jest tradycja maszoperii, do dziś żywa. Trzeba tylko chcieć się odwoływać.
Wzory kultury politycznej są tym, co najmocniej będzie działało, jeśli chodzi o uczestnictwo mieszkańców w rządzeniu. Te wzory są bardzo mocno zróżnicowane regionalnie. Najgorzej jest na ziemiach osiedleńczych, zachodnich, gdzie trudno sięgać do tradycji, odgrzebywać jakieś wzory, bo to jest ludność napływowa. - Dziękuję za rozmowę.
Partnerski projekt systemowy „Decydujmy razem” to wspólne przedsięwzięcie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (lider projektu), Instytutu Spraw Publicznych, Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL), Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej (CAL), Fundacji Partnerstwo dla Środowiska, Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (FISE), Fundacji Fundusz Współpracy. Projekt miał charakter badawczo-wdrożeniowy.
- Autor: Krystyna Hanyga
- Odsłon: 3686
Ostatnie wydarzenia pokazują, że z dialogiem społecznym w Polsce nie jest dobrze, że właściwie załamał się. Jakie są tego przyczyny? Mamy dobre ramy prawne i zaplecze instytucjonalne tego dialogu. Jednak Komisja Trójstronna nie spełnia swoich zadań, choć problemów do negocjacji nie brakuje. Może wyczerpała się dotychczasowa formuła, a może czasy są niesprzyjające?
O opinię na ten temat zwróciliśmy się do prof. Juliusza Gardawskiego, kierownika Katedry Socjologii Ekonomicznej SGH.
Zgadzam się, że dialog ma dobre ramy prawne i organizacyjne. Mam natomiast wątpliwości odnośnie sformułowania, że dialog w Polsce załamał się. Sugeruje ono, że po okresie rozwoju lub stabilizacji, po czasach dobrego wypełniania zadań przez Trójstronną Komisję, nastąpiło załamanie, wymagające przekształcenia dotychczasowej formuły. Taka sugestia nie oddaje złożonej sytuacji polskiego i europejskiego dialogu społecznego.
Proszę pamiętać, że dialog toczy się w czasach postindustrialnego osłabienia świata pracy i związków zawodowych. To powoduje, że związki zawodowe we wszystkich krajach straciły wpływy, nawet w krajach skandynawskich. Zanika także ich „władza negatywna” – veto power – która pozwalała w przeszłości na skuteczne przeciwstawianie się nieakceptowanym rozwiązaniom ekonomicznym.
Niektórzy analitycy uważają, że w całej Europie nadeszły czasy „dialogu pozornego”. Ocena polskiego dialogu wymaga takiego kontekstu, chociażby z racji naszego uczestnictwa w Unii Europejskiej. Nie zmienia to potrzeby refleksji nad formułą polskiego dialogu.
Na pytanie o aktualną kondycję polskiego dialogu odpowiem tak: w swojej nieomal dwudziestoletniej historii instytucja dialogu przechodziła szereg okresów lepszych i gorszych. Po ostatnich wyborach parlamentarnych nastąpiło kilkumiesięczne zahamowanie dialogu, bowiem poprzedni przewodniczący Komisji, wicepremier Waldemar Pawlak, nie chciał kontynuować tej funkcji a premier nie wyznaczał jego następcy. Od końca stycznia sytuacja unormowała się. Jest nowy przewodniczący Komisji – minister pracy Władysław Kosiniak-Kamysz, są wyznaczeni przedstawiciele rządu do Trójstronnych Zespołów Branżowych. W ciągu ostatnich dwóch miesięcy premier Donald Tusk dwa razy uczestniczył w spotkaniach Komisji. W przeszłości kilkakrotnie były okresy zahamowania działalności Komisji, bywały także dłuższe niż ostatni.
Co do wypełniania przez Komisję zadań, to rzeczywiście istnieje bariera, którą jest różnica interesów między związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i stroną rządową. W rezultacie stosunkowo rzadko dochodzi w Komisji do uzgodnień, a gdy już dochodzi do porozumienia między pracą i kapitałem to zdarza się, że strona rządowa nie zgadza się. Tak właśnie było jakiś czas temu w sprawie poziomu płacy minimalnej. Działalność Komisji i zespołów branżowych spełnia jednak ważne funkcje komunikacji między stronami i, w moim przekonaniu, ogranicza konflikty. Czy można oczekiwać czegoś więcej? Chciałoby się, jednak w naszych warunkach społecznych, ekonomicznych i kulturowych trudno sobie wyobrazić, aby Komisja zdobyła znaczący wpływ na polityki sektorowe. Proszę jednak zwrócić uwagę, że w czasach realnych zagrożeń kryzysem Komisja stawała się miejscem ważnych uzgodnień pakietu antykryzysowego z 2009 roku.
- Nasza demokracja chyba jeszcze nie dojrzała do rządzenia poprzez konsultacje społeczne, dialog, partycypację obywatelską. Dotyczy to zresztą różnych dziedzin.
Rząd woli arbitralnie podejmować decyzje, organizacje pracodawców w Komisji Trójstronnej są słabe i mało reprezentatywne. Decydująca mogłaby być pozycja związków zawodowych, ale one straciły w dużej mierze swoje naturalne zaplecze, są mało elastyczne i nieskłonne do kompromisu.
- Zostawię na stronie kwestie demokracji, to temat osobny i bardzo obszerny. Rząd ma legitymację do rządzenia. Czy w dostatecznym stopniu wykorzystuje konsultacje, czy prowadzi dialog i dopuszcza do partycypacji? Jest bardzo różnie. Gdy rośnie zagrożenie i obawy przed kryzysem, rząd jest bardziej skłonny do słuchania różnych zinstytucjonalizowanych reprezentacji interesu grupowego. Podobnie jest, gdy rząd ma słabą pozycję w parlamencie. Z kolei w czasach mniejszych zagrożeń maleje gotowość rządu do podejmowania debat z partnerami społecznymi w Komisji. Ale jest i inna zależność: gdy są mniejsze zagrożenia ekonomiczne to związki zawodowe i organizacje pracodawców usztywniają swoje stanowiska i tracą motywację do zawierania między sobą kompromisów. Na to nakłada się sytuacja w związkach zawodowych i w organizacjach pracodawców. I u jednych, i u drugich mamy model partykularnego pluralizmu, co utrudnia nie tylko porozumienie wewnątrz stron, lecz niekiedy także między organizacjami reprezentującymi tę samą stronę stosunków pracy.
W związkach zawodowych przez szereg lat panował model konfliktowy, obecnie jest już tylko partykularny, ale nadal utrudnia on związkom ustalanie wspólnej platformy. Ponadto czynniki instytucjonalne i kulturowe są przeszkodą w prowadzeniu przez poszczególne związki zawodowe polityki umiarkowanej. Zdarza się, chociaż coraz rzadziej, międzyzwiązkowe licytowanie się eskalacją żądań. Dodajmy do tego kolejną komplikację w postaci prowadzenia przez rząd polityki reform, które oznaczają uciążliwości egzystencjalne dla świata pracy. Czy podzielone związki zawodowe mogą się zgodzić na te wyrzeczenia?
Mimo tych komplikacji, sytuacja związków zawodowych ulega względnej stabilizacji. Związki dawno straciły możliwość mobilizacji pracowników do akcji czynnych, ale zahamowany został proces kurczenia się organizacji związkowych. Półtora miliona podpisów zebranych przez związki pod wnioskiem o referendum w sprawie emerytur pokazuje, że trzeba się z nimi liczyć, podobnie jak trzeba się liczyć z internautami, o czym przekonał się rząd w praktyce w przypadku ACTA.
Rząd wie, iż związki zawodowe nie pomogą w modernizacji kraju, jednak mogą starać się ją utrudniać bardziej lub mniej. To daje obecnie rządowi motywacje do prowadzenia żmudnych debat, informowania i konsultowania. Proces konsultowania ustawy emerytalnej trwa od kilku tygodni i wiele wskazuje, że trwać będzie jeszcze jakiś czas. Czy długo rząd będzie chciał prowadzić intensywny dialog? To będzie oczywiście zależało od sytuacji społeczno-ekonomicznej i sytuacji politycznej. Wiele jednak wskazuje, że rząd będzie aktywnie podtrzymywał dialog w Trójstronnej Komisji.
- Co wynika z polskich doświadczeń z ostatnich dwudziestu lat? Najważniejsze reformy, tworzące nowy ład gospodarczy i społeczny, były wprowadzane bez społecznych negocjacji. Sukcesem, z dużych porozumień, był późniejszy „Pakt o przedsiębiorstwach państwowych w trakcie przekształceń”, z ustaleń paktu antykryzysowego z 2009 r. strony dość szybko zaczęły rezygnować. Komisja Trójstronna, która wynegocjowała wiele bieżących spraw, zapobiegając niekiedy napięciom społecznym, nie stała się jednak istotnym elementem kształtowania polityki publicznej.
- Proszę nie zapominać o reformie programu wcześniejszych emerytur, w której negocjacje ze związkami miały duży, chociaż mało znany udział. Związki racjonalnie działały w czasie debaty o OFE. Natomiast kształtowanie polityk publicznych wymagałoby trwałego porozumienia stron kapitału i pracy, co nie wydaje się obecnie możliwe. Moim zdaniem wspomniane „wynegocjowanie wielu bieżących spraw” i „zapobieganie niekiedy napięciom społecznym” to bardzo dużo. Powrócę jeszcze do porównań międzynarodowych – w czasach kryzysów finansów publicznych i kryzysów gospodarczych w wielu krajach europejskich związki zawodowe mają obecnie mniejsze osiągnięcia, niż nasze związki.
- Czy teraz, kiedy wisi nad nami groźba kryzysu czy też spowolnienia gospodarczego, jest możliwe wynegocjowanie pewnego rodzaju paktu społecznego? Czy też przeciwnie, kryzys prowadzi do erozji demokracji? Bez konsultacji i negocjacji reformy są szybsze i skuteczniejsze (vide reformy Balcerowicza).
- Doświadczenia ostatnich lat dowodzą czegoś przeciwnego: dotkliwy kryzys, uderzający w pracowników i w pracodawców zwiększa szansę na zawieranie porozumień między kapitałem i pracą. Tak było z pakietem antykryzysowym w 2009 roku. Okazało się później, że kryzys był mniej dotkliwy, niż się spodziewano, co spowodowało pewne usztywnienie stanowiska rządu i częściowe wycofywanie się strony z kompromisu. Taką zależność stwierdzano także w innych krajach europejskich – wspólne zagrożenie mobilizuje do współdziałania.
- A może, mając na uwadze nowe wyzwania, należy zmienić model dialogu, poszerzyć grono uczestników (np. o reprezentację obywatelską), poszerzyć zakres tematyczny tego dialogu, objąć nim programy strategiczne?
Z jakich doświadczeń europejskich możemy czerpać?
- Trwa od dawna spór o rozszerzenie dialogu społecznego o obywatelski. Znając obecne różnice interesów przenikające Komisję Trójstronną nie wydaje mi się, aby NGO-sy – nowe grupy interesu, umożliwiły sprawne osiąganie porozumień w tej instytucji. Sądzę, że albo należy rozszerzyć formułę Wojewódzkich Komisji Dialogu Społecznego, albo rozwijać inne płaszczyzny dialogu i partnerstwa, w których dobrze słyszalny byłby głos organizacji pozarządowych, reprezentujących tzw. trzeci sektor, może także rozwijającą się w Polsce, zwłaszcza dzięki energii prof. Hausnera, ekonomię społeczną. Natomiast uczynienie z Trójstronnej Komisji „worka” obejmującego wszystkie organizacje robi wrażenie apokaliptyczne. Czy można czerpać z zewnętrznych doświadczeń? Bardzo dużo imitowaliśmy tworząc model partnerstwa społecznego. Teraz polska Komisja solidnie się zinstytucjonalizowała i ma własną logikę, własne dodatnie i ujemne strony – przyszłe rozwiązania muszą być odpowiedzią na napięcia tkwiące w naszym partnerstwie, tu niewiele da się przenieść z innych układów instytucjonalnych. (opr.kh)
- Autor: Piotr Szukalski
- Odsłon: 2848
W ostatnim stuleciu ludność świata doświadczyła gwałtownego wydłużania się trwania życia, w efekcie czego w większości współczesnych państw noworodek ma z reguły przynajmniej dwukrotnie dłuższą perspektywę życia niż dziecko urodzone wiek temu.
Jednocześnie wskutek wzrostu stopnia skomplikowania świata (zwłaszcza wzrostu stopnia jego „utechnicznienia”) i wynikającej stąd konieczności dłuższego pobierania nauki, moment rozpoczynania dorosłego życia, przede wszystkim samodzielności ekonomicznej utożsamianej z wykonywaniem odpłatnej pracy, uległ odroczeniu. Tymczasem w większości państw świata zachodniego granica uzyskiwania uprawnień emerytalnych ustanowiona została, jeśli nie w końcówce XIX w., to w pierwszych dekadach wieku XX.
Zmieniające się realia demograficzne i ekonomiczne sprawiły, iż powoli i niezauważalnie naruszone zostały relacje pomiędzy długością okresu aktywności ekonomicznej a okresem pobierania emerytury. Proces ten w rzeczywistości po dziś dzień jest słabo zauważany, lecz logicznie wynikająca z niego dyskusja na temat konieczności wydłużania typowego okresu aktywności zawodowej – przede wszystkim podwyższania wieku uzyskiwania uprawnień emerytalnych – wyłoniła się wskutek powolnego starzenia się pokolenia powojennego baby-boomu, dużych liczebnie generacji urodzonych w trakcie kilkunastu lat bezpośrednio po II wojnie światowej.
Dyskusję, mającą na celu znalezienie instrumentów zmniejszenia dopłat do systemów emerytalnych w długim okresie, można streścić jako:
1) poszukiwanie rozwiązań umożliwiających osobom chcącym dłużej być aktywnymi realizację swych zamierzeń;
2) poszukiwanie zachęt do dłuższego pozostawania na rynku pracy dla osób nie odrzucających dłuższej pracy;
3) wprowadzanie zmian zmuszających do dłuższej kariery zawodowej.
Kilka sposobów na długą aktywność
W niniejszym tekście chciałbym zaprezentować wyniki projektu systemowego „Wyrównywanie szans na rynku pracy dla osób w wieku 50 +”, realizowanego w latach 2010-2014 na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przez Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich i Uniwersytet Łódzki, finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Skupię się przy tym na tej części rezultatów, które odnoszą się do metod wykorzystywanych w państwach UE do osiągnięcia wspomnianych powyżej 3 celów*.
W przypadku umożliwiania bycia aktywnym zawodowo akcentuje się 4 kwestie.
Po pierwsze, znoszenie wszelkich znamion dyskryminacji ze względu na wiek (tzw. ageizm). Wiek nie może być bowiem przesłanką umożliwiającą pracodawcy samoistne traktowanie pracownika gorzej – niezależnie od tego, czy przybiera to postać częstszego zwalniania z pracy (w tym i automatycznego zwalniania z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego), nierównego traktowania w przypadku naboru, awansu lub kierowania na szkolenia finansowane przez przedsiębiorstwa.
Po drugie, wdrażanie zarządzania wiekiem, a zatem takiego sposobu zarządzania personelem firmy, aby z jednej strony wykorzystać silne strony starszych pracowników (np. większy zakres swobody czasu pracy z uwagi na brak opieki nad małymi dziećmi, większa dokładność wykonywanych czynności, znajomość kultury organizacyjnej przedsiębiorstwa, znajomość klienteli), z drugiej zaś dostosować ofertę firmy do potrzeb starzejącego się pracownika (dostosowanie stanowiska pracy lub jego zmiana, elastyczny czas pracy, zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy).
Po trzecie, szeroko pojęte doradztwo związane z przygotowaniem do własnej starości i udanym przejściem na emeryturę – dostęp do informacji umożliwiających ocenę stopnia dopasowania własnych umiejętności do potrzeb zajmowanego w nadchodzących latach stanowiska pracy oraz ocenę tego, czy i kiedy pracownika będzie stać na przejście na emeryturę (szacowanie i porównywanie przyszłej wysokości wynagrodzenia i emerytury).
Po czwarte, organizacja systemu doradztwa zawodowego i szkoleń zawodowych umożliwiających ocenę własnej wartości na rynku pracy, doszkolenie się lub wręcz zmianę zawodu. W tym ostatnim przypadku coraz częściej pojawiają się specjalne programy dla starszych osób umożliwiające uzyskanie wsparcia ułatwiającego założenie własnej firmy.
Ważne bodźce
Kolejna grupa stosowanych instrumentów odnosi się do zachęcania do dłuższej kariery zawodowej.
W tym przypadku najważniejszymi narzędziami są bodźce finansowe, związane z możliwością zwiększenia uzyskiwanych dochodów w sytuacji późniejszego przechodzenia na emeryturę. Wiek zakończenia aktywności zawodowej i stażu pracy wpływają – choć różna jest w poszczególnych krajach tego skala – na wysokość świadczenia emerytalnego.
W wielu krajach wdrożono zasadę neutralności aktuarialnej, tj. zasadę, iż ogólna kwota wypracowanego świadczenia emerytalnego wypłacana jest w takiej samej kwocie, niezależnie od wieku rozpoczęcia pobierania świadczenia. W takim przypadku samoczynnie wyższy wiek przekłada się na krótszy okres pobierania emerytury, a zatem na wyższą jej wartość.
Niekiedy stosowane są inne instrumenty, np. możliwość wyższych ulg podatkowych dla starszych pracowników czy łączenie emerytury częściowej i pracy w niepełnym wymiarze pracy.
Wreszcie w przypadku zmuszania do dłuższego bycia aktywnym zawodowo powszechnie stosowanym narzędziem jest podwyższanie wieku emerytalnego lub bardziej surowe egzekwowanie dodatkowych kryteriów uzyskania świadczenia (staż pracy lub okres zamieszkiwania i płacenia podatków w danym państwie).
Podwyższanie wieku uzyskania uprawnień do emerytury dokonywane jest na 2 sposoby – z określeniem wysokości wieku, do której się dąży, lub z określeniem przesłanek warunkujących wprowadzenie w przyszłości podwyższenia wieku. Pierwsza metoda prowadzi do podania konkretnej wartości i kalendarium dochodzenia do niej (np. stopniowo wprowadzany wiek 67 lat dla przedstawicieli obu płci w Polsce).
Drugi sposób bazuje na określeniu warunków, od spełnienia których zależy przyszły wiek emerytalny. Np. w Czechach osoby urodzone po 1977 przejdą na emeryturę w wieku 67 lat + po 2 miesiące za każdy rok „opóźnienia w przyjściu na świat”. Z kolei w Holandii i we Włoszech istnieją mechanizmy dopasowywania wieku emerytalnego do zmian trwania życia – im większe będą przyrosty tego parametru, tym bardziej odraczany będzie moment uzyskania pierwszego świadczenia emerytalnego.
Zmiana myślenia
Jak wskazuje poniższy przegląd instrumentów wykorzystywanych w krajach UE, władze publiczne podejmują cały szereg coraz bardziej systematycznych i całościowych działań na rzecz wydłużania karier zawodowych mieszkańców Wspólnoty. Patrząc na owe działania z pewnej perspektywy, skusić się można o sformułowanie trzech uogólnień na ich temat.
Po pierwsze, wszystkie te działania – wymuszone permanentnymi problemami budżetowymi – mogą się udać tylko w sytuacji odejścia od promowanej w latach 70. i 80. XX w. „kultury wczesnej dezaktywizacji zawodowej”. Problemy na rynku pracy w tym okresie próbowano rozwiązywać poprzez „wyczyszczenie” go ze starszych pracowników, oferując im możliwości wcześniejszego uzyskania świadczeń (przed)emerytalnych.
Dziś w wielu krajach UE wciąż istnieją uformowane w tamtym okresie oczekiwania – tak pracowników, jak i pracodawców – odnośnie do wczesnej dezaktywizacji, oczekiwania kształtujące ich zachowania (np. niechęć do dokształcania lub przekwalifikowania się osób oczekujących szybkiego przejścia na emeryturę i dofinansowania takiego działania przez przedsiębiorców).
Potrzeba jest zatem nowa, atrakcyjna, proaktywna narracja, którą społeczeństwo „kupi”, modyfikując zgodnie z nią swe zachowania. Patrząc na politykę UE, wydaje się, iż taką narracją stać się ma aktywne starzenie się.
Po drugie, myśląc o wydłużaniu kariery zawodowej, coraz częściej dostrzegane jest uwarunkowanie takiej możliwości od przebiegu innych karier realizowanych przez jednostkę, przede wszystkim karier rodzinnych (np. opiekun sędziwego rodzica czy wnuków), kariery edukacyjnej (uczestnik szkoleń, kursów), zdrowotnej (osoba dbająca o siebie, myśląca o zdrowiu w kategoriach czynnej profilaktyki), konsumpcyjnej (realizacja marzeń o zwiedzaniu świata w wieku umożliwiającym pełne czerpanie z życia).
Wdrażane rozwiązania coraz częściej mają charakter holistyczny, uwzględniają możliwość oddziaływania na dłuższą karierę zawodową za pomocą wpływu na łatwiejsze wykonywanie innych karier (np. elastyczny czas pracy ułatwiający pracę i obowiązki opiekuna swych rodziców czy teściów).
Po trzecie, władze publiczne „dojrzewają” do uświadomienia sobie, iż długa kariera zawodowa jest możliwa na masową skalę tylko dzięki podejmowaniu działań z dużym wyprzedzeniem czasu biograficznego. A zatem, chcąc mieć wielu aktywnych zawodowo sześćdziesięciokilkulatków, należy myśleć o działaniach ukierunkowanych nie na osoby o kilka lat młodsze, lecz wspierać pracowników młodszych o lat kilkanaście, tak aby mieli oni czas odpowiednio przygotować się – zawodowo i mentalnie – do przejścia na emeryturę w wieku o kilka lat wyższym. Tym samym skuteczne działania mają sens tylko wówczas, gdy wykorzystana jest zasada „indywidualnego foresightu”.
Piotr Szukalski
Instytut Socjologii Uniwersytetu Łódzkiego
*[1] Pełna wersja raportu znajduje się w opracowaniu: E. Kryńska, P. Szukalski (red.), Rozwiązania sprzyjające aktywnemu starzeniu się w wybranych krajach Unii Europejskiej. Raport końcowy, UŁ, Łódź 2013, 305 s., http://dspace.uni.lodz.pl:8080/xmlui/handle/11089/3509
- Autor: Anna Leszkowska
- Odsłon: 5271